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    上海强制隔离戒毒所 [司法行政强制隔离戒毒所引入检察机关,法律监督的实践与思考]

    时间:2020-02-15 09:32:35来源:小小文档网本文已影响

         


      司法行政强制隔离戒毒所,是《中华人民共和国禁毒法》(以下简称《禁毒法》),确立的执行强制隔离戒毒决定的一个重要主体。劳动教养制度废止后,原先的驻所检察机关先后从基层各戒毒所撤离,给实时的法律监督留下了空白。如何在全面推进依法治国背景下,引入检察机关法律监督(以下简称检察监督),加强权力监督制约,促进公正文明廉洁执法,提升戒毒执法公信力,成为当前司法行政强制隔离戒毒所面临的一个重要课题。 

      一、司法行政强制隔离戒毒所引入检察监督的实践与探索 

      (一)劳教时期检察监督的主要做法 

      长期以来,检察机关对劳动教养场所的法律监督,早已应用于劳教工作实践。1979年《关于劳动教养的补充规定》、1982年《劳动教养试行办法》、1992年《劳动教养管理工作执法细则》等,均明确劳动教养机关的执法活动受人民检察院的监督。特别是2008年《人民检察院劳教检察办法》的出台,为检察机关对劳动教养场所实施法律监督,提供了更加规范、更具操作性的检察遵循,劳教所与检察机关的联系、协作更加有序有效。 

      1.以派驻检察为主要形式。检察机关在各劳教所设置驻所检察室,开展日常法律监督。劳教所为驻所检察室提供工作场地、配备办公用品、设置检察官信箱、开放所内网站、定制门禁卡等,为驻所检察室提供良好的基础保障。驻所检察室通过深入劳教所生活、学习、劳动三大现场,直接接触民警和劳教人员,及时掌握执法活动的动态信息,对劳教人员入所、所内执行直至出所的执法行为进行全程监督,以便及时发现、纠正各类监管违法行为。 

      2.以促进执法规范为主要内容。在法律监督权的行使上,驻所检察与劳教所是监督、制约关系,劳教所自觉接受、积极配合检察监督。如邀请驻所检察官参加物资招标、执法材料审批等,对重要执法领域进行监督。在矫治挽救劳教人员这一工作层面,驻所检察与劳教所目标一致,驻所检察室也协助劳教所做好教育矫治工作。如驻所检察室,每半年协助劳教所对劳教人员进行一次集体法制宣传教育。在受理劳教人员举报、接待劳教人员亲属、处理劳教人员病亡等过程中,既充分发挥检察职能,又协助劳教所做好劳教相关制度、规定、政策的宣传。 

      3.以联席会议为主要载体。各劳教所均与驻所检察室建立联席会议制度,每半年至少召开一次联席会议,及时了解劳教所发生的重大情况,共同分析监管执法和检察监督中存在的问题,研究改进工作的措施。 

      4.以预防职务犯罪为主要目的。检察机关在对劳教执行和监管行为合法化的监督过程中,发现违法违纪问题的,进行采取针对性预防措施,严肃查办职务犯罪。如每月定期接待劳教人员近亲属、监护人来访,受理控告、举报和申诉。根据检察发现违法违纪情况情节的轻重,给予当场提出口头纠正意见、发出《纠正违法通知书》。对发现劳教执行和监管活动中存在执法不规范等可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题的,提出检察建议。 

      (二)强制隔离戒毒以来检察监督的主要探索 

      劳动教养制度废止后,监所检察回归到“刑事执行监督”的主业,检察机关的驻所检察室完全从戒毒所撤离。为完善戒毒执法监督机制,确保执法工作规范有序运行,保障戒毒人员合法权益,近年来,江苏司法行政戒毒系统根据中央关于“强化对行政权力的制约和司法监督”、“完善强制隔离戒毒制度”等改革要求,顺应法治建设和职能转型新形势,积极作为,大胆探索,深化改革创新,主动引入检察监督,于2016年3月实现了检察机关对全省戒毒场所法律监督的全覆盖。这一创新实践得到了司法部、大众媒体和社会群众的高度认可,取得了良好的社会效应。司法部官方网站、法制日报、新浪新闻、搜狐滚动、凤凰资讯、中国禁毒网、民主与法制网等多家主流媒体进行专题报道和转载。多个省市司法行政戒毒机关纷纷来人、来电、来函学习借鉴。主要做法是,通过戒毒所联合检察机关共同出台检察监督的相关暂行办法、工作流程,明确检察监督的主要内容、方式、程序,以及戒毒所和检察机关的相关工作要求。 

      1.建立联席会议制度。由戒毒所与检察院协商,每半年召开一次联席会议,通报戒毒机关执法情况,收集汇总有关意见建议,研究分析检察监督中存在的问题,提出针对性对策措施。 

      2.建立联络员制度。戒毒所与检察院各明确一名联络员,负责建立涉及强制隔离戒毒工作的信访、申诉台账,定期通报各自工作中发现的案件线索,对疑难法律问题共同研判会商,确保依法正确履行法律赋予的职能。 

      3.建立备案反馈制度。要求戒毒所办理戒毒人员提前或延迟解戒、变更戒毒措施、所外就医等事项,定期抄报驻地人民检察院备案。对戒毒人员逃跑、破坏监管秩序,发生重大疫情、所内吸毒、安全生产事故、戒毒人员所内死亡、违禁品流入等事故的,主动及时通报驻地人民检察院。 

      4.受理戒毒人员检举、申诉。在探访室、候访室、戒毒人员生活区等场所设立检察信箱,公布举报电话,积极搭建信息共享平台,及时受理戒毒人员的各种举报和诉求。 

      5.聘请检察官作为执法监督员。在公正文明执法特邀监督员巡视检查制度中,将“公正文明执法特邀监督员中至少有一名为检察机关工作人员”作为一项硬性规定来要求,每年定期组织集中执法监督活动,召开戒毒执法工作通报会,进行执法工作满意度调查。 

      6.邀请检察官监督所内重要执法工作事项。如参加警情戒情分析会,就戒毒执法过程中遇到的难点、热点问题进行研判,互通信息交流,通报案件线索。定期对戒毒人员提前或延迟解戒、变更戒毒措施、所外就医等执法活动材料进行合法性审查。在重大节日维稳、重大活动安保等工作中,邀请检察机关督促做好安全防范和检查。针对个别单位发生的违纪违法案件,邀请检察机关开设预防职务犯罪讲座,帮助分析案发原因,制定预防对策。在病残戒毒人员所内病亡或戒毒人员意外伤亡等事件中,主动提请检察机关作为“第三方”介入,既审查执法管理和善后处理的合法合规性,又协助化解戒毒人员亲属与戒毒机关的矛盾。如2016年9月,省宜兴所一名戒毒人员因心源性猝死抢救无效死亡。省宜兴所积极协调宜兴市检察院赴所开展监督事宜。宜兴市检察院民行科相关部门全程参与该名戒毒人员正常病亡一事的善后处理过程,并现场监督见证了善后协议签署,使善后处理更加及时、公开、透明,得到了戒毒人员家属及其所辖地公安、司法、信访等部门和戒毒人员生前所在村委的一致认可,起到了很好的法治和社会效果。 

      7.建立检察建议处理和通报机制。检察机关对不规范、不作为行为进行提醒式检察监督,督促戒毒所自行启动纠错程序;
    进行纠正式检察监督,提出具体的纠正意见。对戒毒所及其工作人员无正当理由不及时回复或者处理检察机关监督意见,或在监督中发现戒毒所民警存在尚未构成犯罪的违法违纪行为,向戒毒所纪检监察部门或戒毒所上级管理部门提出对相关责任人处理意见。对涉嫌职务犯罪的情形,及时进行立案审查。 

      8.落实检察监督的保障措施。各戒毒所在办公场所专门设立检察监督工作办公室,配备办公桌椅、电脑、碎纸机、实时监控大屏等办公设施,为检察监督顺利开展提供良好条件。 

      检察机关对戒毒执法检察监督全覆盖以来,江苏司法行政戒毒系统各级组织和党员民警公正文明执法意识得到进一步强化,戒毒场所基础设施和执法行为、执法制度规范化建设进一步加快,戒毒人员及其亲属合法表达述求的意识明显增强,为全省戒毒场所安全稳定和提升科学戒毒工作成效发挥了重要作用。 

      二、司法行政强制隔离戒毒场所引入检察监督的必要性和可行性 

      引入检察监督是全面推进法治建设的必然要求。在全面推进依法治国的大背景下,在人民群众对公平正义的现实要求越来越强烈的形势下,司法行政强制隔离戒毒所(以下简称戒毒所)引入检察监督,势在必行。引入检察监督是全面推进依法治国的应然要求。全面推进依法治国的本质要求在于通过法治实现社会公平正义,维护改革发展稳定大局,保障人民安居乐业。戒毒场所作为解决社会矛盾、维护社会公平正义的一道重要防线,引入检察监督,有助于维护戒毒法律法规的正确实施,推动戒毒工作法治化运行,保障戒毒事业健康科学发展。引入检察监督是全面提升司法公信力的应然要求。戒毒机关执法公信力是司法公信力的一个重要方面。戒毒执法中执法不公、不严、滥用职权甚至发生腐败现象,不仅损害了执法公信力,而且损害了国家的法制统一,容易引起重访、缠访、群体性事件,影响社会稳定。引入检察机关第三方监督,有利于促进戒毒执法的公开、透明、公正,提升司法公信力。引入检察监督是全面监督制约权力的应然要求。权力不受监督和制约,必然会导致腐败和滥用。党的十八届三中全会提出,要完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,加强对行政执法的监督,做到严格规范公正文明执法。戒毒机关的执法活动在本质上是一种行使国家权力的活动,自然应当受到司法机关的监督和制约。检察监督是促进戒毒执法严格公正文明廉洁的一支不可或缺的重要力量。引入检察监督是维护戒毒人员合法权益的应然要求。习近平总书记指出:维稳的实质是维权。由于戒毒场所具有强制执法的特殊性,集教育矫治、医疗救治、诊断评估、戒毒康复、安全管理职能于一身,戒毒人员私权利受到公权力侵犯的执法风险依然存在。戒毒场所引入检察监督,有助于检察机关就地、及时、方便地分流和解决戒毒人员相关诉求,纠正和防止执法错误,使戒毒人员能真切感受到公平正义。 

      引入检察监督兼具法理层面和实践层面的可行性。《中华人民共和国宪法》第129条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国人民警察法》第42条规定,“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”。强制隔离戒毒工作的执法主体是人民警察,从事强制隔离戒毒工作的人民警察执行职务的行为接受检察机关的监督应当毋庸置疑。2015年最高检《关于强制隔离戒毒所工作人员能否成为虐待被监管人罪主体问题的批复》指出,强制隔离戒毒所履行监管职责的工作人员属于刑法第248条规定的监管人员,造成戒毒人员伤残、死亡后果的,应当依照刑法第234条、第232条的规定,以故意伤害罪、故意杀人罪从重处罚。这一批复,为检察机关对戒毒所开展预防和查处职务犯罪工作提供了政策依据。从实践层面看,在《禁毒法》实施之前,收容吸毒劳教人员的劳教所本身就是检察机关的监督对象。戒毒人员与劳教人员尽管两者性质不尽相同,但同属一种行政执法活动,对其规范有序、公平公正、公开透明等要求是一致的。检察机关对劳教所有着多年的丰富监督经验以及成熟的监督工作流程。对戒毒场所实施检察监督不仅有政策层面的支持,也有成功的实践经验。 

      三、司法行政强制隔离戒毒场所引入检察监督的思考 

      完善的戒毒执法监督制度,必须在法治框架和司法规律中进行思考和完善,以谋求执法公正与执法效率的均衡,保证戒毒工作目的实现。戒毒场引入检察监督,要坚持法治建设和实践需求相结合、顶层设计与基层实际相衔接,实现检察监督的科学化、规范化、法治化。 

      (一)完善对戒毒执法检察监督的法律授权 

      目前,司法行政戒毒场所引入检察监督具有一定的法理依据和实践基础,但是对戒毒机关进行法律监督的相关法律法规制度,还是比较零星散见的,且阶位不高,需要在更高阶位立法上予以明确和规范。 

      1.修订《禁毒法》、《戒毒条例》。《禁毒法》出台前,劳教所依据《劳动教养试行办法》第六条“劳动教养机关的活动,接受人民检察院的监督”,主动接受并协助做好检察机关的法律监督工作。劳动教养制度废止后,劳教所转型为戒毒所,所依据的《禁毒法》、《戒毒条例》,对检察机关监督权的授权均无明确规定,应修订完善《禁毒法》、《戒毒条例》,明确赋予检察机关对戒毒工作的监督权。 

      2.修订《人民检察院组织法》。《人民检察院组织法》是检察机关行使法律监督权的重要法律依据。现行的《人民检察院组织法》于1979年制定、1983年修订,囿于历史条件,所规定的法律监督权主要是刑事监督权,对于行政检察权的规定呈空白状态。这已不能适应法治建设的发展和人民群众对法治的需求。应修订完善《人民检察院组织法》,补充行政检察监督制度,明确重要的限制或剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施,接受人民检察院的监督,使行政检察监督职责得到强有力保障。 

      3.尽快出台《人民检察院强制隔离戒毒检察办法》。2008年,高检院针对刑罚执行场所及劳动教养执行活动的检察监督先后颁布了四个具体办法,具有很强的针对性和操作性。劳动教养制度废止后,亟需一部专门针对强制隔离戒毒执法活动检察监督的规定办法,就法律监督的范围、程序、方式等予以规定,以有效督促戒毒场所充分履行职能,促进严格公正文明执法,维护戒毒人员合法权益。 

      (二)明确戒毒执法检察监督的职责和任务 

      司法行政机关强制隔离戒毒工作的原则是以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助,目的是教育和挽救吸毒成瘾人员。人民检察院作为加强社会管理和创新的一支重要力量,其戒毒检察的任务应当是:保证国家法律法规在戒毒执法活动中的正确实施,维护戒毒人员合法权益,维护戒毒场所监管秩序稳定,保障教育矫治戒毒人员工作的顺利进行。其主要职责应包括:对戒毒所执行戒毒决定和监管活动是否合法实行监督;
    对劳戒毒所呈报和办理提前解除、延长戒毒期限、所外执行、所外就医活动是否合法实行监督;
    对戒毒执法和监管活动中发生的职务犯罪案件进行侦查,开展职务犯罪预防工作;
    对公安机关侦查的戒毒人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉和出庭支持公诉;
    对涉及戒毒场所的公安机关的立案、侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行监督;
    受理戒毒人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉;
    其他依法应当行使的监督职责。 

      (三)明确戒毒执法检察监督的主要内容 

      对戒毒执法活动的监督,应当是全面的监督。基于检察机关的宪法地位和维护司法公正的需求,检察机关对戒毒场所法律监督权的配置必须拓展、完善,准确把握对戒毒执法活动法律监督的切入点,确定具体的监督内容。 

      1.入所检察。重点检察戒毒所对被决定戒毒人员的收容管理活动是否符合有关规定,有无相关收容、收回、调入等凭证。 

      2.出所检察。重点检察戒毒所对解除强制隔离戒毒和戒毒人员出所管理活动是否符合有关规定,有无相关解除、所外执行、所外就医、探视等凭证。 

      3.变更执行检察。重点检察戒毒所呈报提前解除、延长戒毒期限、所外执行、所外就医的戒毒人员,是否符合规定条件;
    呈报程序是否符合有关规定;
    对提前解除、延长戒毒期限、所外执行、所外就医的戒毒人员,戒毒所是否按规定呈报等。 

      4.监管活动检察。重点检察单独管理、警械使用是否符合规定条件、程序是否符合有关规定,使用情况是否符合有关规定;
    对戒毒人员逃跑、破坏监管秩序、群体病疫、伤残、非正常死亡等进行事故检察。 

      5.教育管理活动检察。重点检察戒毒所的教育矫治、生活卫生、戒毒治疗、诊断评估、康复劳动、文化建设、安全防范等教育管理活动是否符合有关规定;
    戒毒人员人身权、生存权、受教育权、通信权、监督权等合法权益是否得到保障;
    是否安排戒毒人员按规定拨打亲情电话、办理探视探访、发放适度劳动报酬等。 

      (四)明确戒毒执法检察监督的方式方法 

      良好的运行机制是提升监督效率、增强监督效果的保障。应坚持实地检察和巡视检察相结合,专项检察和例行检察相结合,隐患排查与事故处理检察相结合,问询谈话和申诉控告答复相结合,不断改进法律监督方式,充分发挥检察监督的违法发现、纠偏纠正、预防犯罪功能,促进检察监督效用最大化。 

      1.设置驻所检察室。派驻检察制是人民检察院为履行活动的监督职责而在监管场所专门设立驻所检察室,承担人民检察院对监管场所活动实行法律监督任务的一种方式。从以往劳动教养检察工作经验来看,检察机关在戒毒所设立驻戒毒所检察室,有利于使检察触角更加深入到戒毒所各执法环节,实时掌握监管场所的情况,第一时间掌握第一手资料,及时发现和纠正戒毒执法中的违法行为,实现单一监督向多渠道监督,静态监督向动态监督转变。 

      2.建立沟通协作机制。戒毒所与检察机关通过建立联席会议、信息互通、建议落实反馈等制度,从制度层面确立协作机制,加强协作协调,推动检察监督常态运行。戒毒所应主动加强与检察机关的交流,充分利用网络资源,为检察机关提供网络、监控共享平台,做好监督和预防。检察机关可以通过召开联席会、参加所情戒情分析会、安全检查等途径,重点对戒毒所人、财、物等廉政风险较高的岗位和人员进行监督,增强工作的主动性和预见性,防止滥用职权,遏制职务犯罪。 

      3.开展专项检察活动。检察机关适时就戒毒所贯彻落实重要法律法规、重要工作部署、重要执法事项等情况,开展集中性、突击性的专项检察。对涉及戒毒人员人身安全、社会影响大、群众反映强烈或者网络新闻媒体关注的事件进行针对性事中监督。 

      4.拓展检务公开方式。如建立检察长接访日制度、检察官接待制度、预约检察官、戒毒人员权利告知制度,设置检察信箱等,为戒毒人员提供法律咨询和帮助,鼓励戒毒人员合理投诉,解答和处理戒毒人员或其亲属的咨询和申诉、投诉。戒毒所应为检察官设置接待窗口,创建约见谈话的良好环境。 

      5.严肃落实检察结果。主要可以采取以下四种方式:①检察建议。在日常实时检察时,发现轻微执法瑕疵、工作失误带来安全隐患或事故隐患,通过检察建议的方式予以提醒,要求戒毒所采取相应措施改正改进。戒毒所对检察建议的落实情况应当及时反馈,函告检察机关。②纠正违法通知。戒毒所在作出单独管理、使用警械等措施时,违反规定的执法程序,可能会导致实体处理错误,或者已经造成实体处理错误的情形,检察机关应以纠正违法通知书的形式予以纠正。被通知的戒毒所应依法接受并在限定的期限内予以纠正,将结果报告检察机关。③督促执行通知。主要适用于消极执法行为。戒毒人员提出申诉、检举、揭发、控告的,戒毒所未能及时依法处理,或对强制隔离戒毒决定不服提起的行政复议或者行政诉讼,戒毒所未将有关材料登记后及时转送有关部门的,检察机关可以向戒毒所发出通知执行书,要求披露执法信息,说明消极执法原因,责令执行,并将执行结果报告检察机关。④进行个案查处。对检察监督过程中,发现戒毒机关和工作人员涉嫌职务犯罪的行为,依法行使侦查权,进行个案调查,追究直接或间接的法律责任。 

                              课题组成员:高东生 薛惠民 毛  磊 达明清 

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