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    (论文)村民自治的实践与理论思考

    时间:2021-02-23 21:05:58来源:小小文档网本文已影响

    村民自治的实践与理论思考 近年来,我省QQ、WW、UU等一批县认真开展村民自治,积极推动农村基层群众直接行使民主权力,时间虽然不长,但民主选举村委会,实行村民自治已逐渐显露出明显的成效。然而,村民自治要全面推开,还需要进一步统一认识,解除疑虑,加强领导,抓住重点。只有这样才能使村民自治和基层的民主法治建设达到预期的效果。

    一、村民自治的实践已开始显露出明显的效果 1.增强了村民的自治意识。村民自治后,实行村务财务两公开,广大农民参与村务管理的民主权力得到切实保障。农民真切地感受到有了管理自身事务的自主权,懂得了用法律维护自己的合法权利,从而极大地增强了广大农民的主人翁责任感,增强了村民的自治意识。

    2.优化了村级组织结构。村委会班子结构在民主选举中得到优化。实行村民自治的村,村委会干部平均年龄比原来的下降了3—5岁,文化技术素质亦有显着提高。由此,村委会的组织能力、领导能力、群众的信任度都有了较大变化。

    3.改善和加强了干群关系。通过村务、财务两公开,增加了工作透明度,使过去因不公开、不透明造成的猜疑和矛盾得以化解和避免。基层同志反映,实行“两公开”,清了集体的“家底”,亮了干部的“箱底”明了群众的“心底”,给群众一个明白,还干部一个清白。正如有的村干部说的,村务公开就是面子上墙、思想上墙、品德上墙;
    真与假,好与坏,集体的事,各家的事,群众一目了然。这样消除了疑虑,密切了干群关系。

    4.强化了村干部的群众观念。村干部由原来的“两眼向上”变为“两眼向下”,群众观念强了。原来村干部是由上面指名任命的,有少数村干部办事情只对上负责,不对下负责,结果脱离群众,颐指气使,村民很反感。现在村干部由村民选举,其“官帽”被群众拿在手上,他必须做到对上负责与对下负责一致,强化了群众观念,使村干部有了深厚的群众基础。

    5.增强了村干部的责任感。实行民主选举村委会后,村干部工作的积极性和责任感大大加强。原来村干部工作搞好搞坏对自身影响不大,现在村干部是在向全体村民许诺后被选上的,如果工作做得不好,群众就不答应;
    严重不称职的,村民可随时罢免;
    如果工作一般化, 换届时就会落选。因此,实行民主选举后,村干部切身体会到来自群众的信任和压力,主动想方设法做好村里的各项工作,积极为群众多办实事、好事。

    6.加强了决策的民主化、科学化。村民自治首先是重大问题民主决策,广大村民能够参与村里事务决策前的讨论,这有利于集中群众的智能,减少决策失误,同时调动了群众的积极性,便于各项决策顺利实施。

    7.促进了干部队伍的廉政勤政建设。两公开将基层干部置于群众的监督之下,权力受到约束。原村干部权力很大,大事小事少数人说了算。现在权力受到群众和村委会、村民代表会议以及各种议事会(小组)的约束,村干部的廉政勤政意识和自我约束能力有了很大提高,多吃多占、优亲厚友等不公平现象大量减少。WW县自实行“两公开”以来,全县各村仅招待费一项支出就比此前下降42%。

    8.减轻了农民负担,保证了各项任务的完成。实行两公开后,村民对自己应交哪些钱,该交多少,做到了心中有数,对合同外的乱收费可以拒交。有些村出现了群众主动上交应交的村提留和乡统筹现象。同时,由民主选举的村干部有较好的群众基础,群众信任,工作时能得到群众的广泛支持,有力地推动了各项工作的开展。而集体经济的发展又大大减轻了农民负担。WW县有86个村组,干部工资全部从集体经济中支付,集体经济累计减轻农民负担113万元。

    9.调动了农民的积极性,促进了村级经济发展。村委会自治组织的选举,真正体现农民自己的意志,选出了群众满意的当家人。干部和群众相互信任,齐心协力,干群积极性大提高。村委会班子积极为发展村级经济出谋划策,村民兴办集体经济积极性高涨,有力地促进了村级经济的发展壮大。广德县1988年全县村级集体经济产值仅为3642 万元, 1990年起该县开始全面推行村民自治,到1997年底,全县村级集体经济产值已达22.8亿元,10年翻了6番。

    二、实行村民自治要进一步统一认识,解除疑虑 我们要从时代要求、历史使命和国际背景等方面去认识实行村民自治的必然性。

    (一)民主选举村委会主任是时代的要求 党的十一届三中全会后,农村家庭联产承包责任制极大地激发了广大农民的生产积极性,农民在经济上逐步摆脱贫困。农村经济改革使农民有了土地使用权、产品进入市场的交换权,即有了经济上的民主权。但政治上还缺少必要的民主,农村在政治上缺少与自身利益密切相关的村民主选举、民主议事、民主管理、民主监督的制度。村干部多数由上级点名任命,有些干部由于自身素质不高,在工作中缺乏民主作风,村务、财务不公开,处理问题不公正,造成农村干群关系紧张,上访不断,农村社会不稳定。由于政治上缺少民主权,农民经济上的权利也得不到切实的保障,因此农民迫切需要政治上的民主,在村级管理上享有充分自主权。

    关于实行村民自治早在1982年颁布的中华人民共和国宪法中就有明确的规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”这使村民委员会的设立有了宪法依据。村是乡镇基层政权下的基本组成单位,是广大农民实行直接民主的基础层次。村民民主选举村委会是广大农民行使民主管理村务权的起点。1987年11月14日,《村民委员会组织法(试行)》颁布实施,村委会组织运作从此有章可循,进入一个新的发展阶段。1997年党的十五大报告进一步明确提出,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权力,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。全国人大九届一次会议也强调,要充分尊重和保障人民的民主权利,努力为人民群众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督创造条件。最近,李鹏委员长在吉林进行立法调研时再次强调指出:村民委员会组织法是保证亿万农民行使当家作主权利的一部重要法律。要通过对这部法律的进一步修改和贯彻落实,保证村民直接行使民主权利,选出大家信赖的干部,切实加强民主管理和监督,使村民满意。

    (二)民主选举符合历史的要求和我们前进的目标 基层直接民主表现在选民通过行使选举权表达自己的意志,进而参与管理活动上。民主选举是现代民主的重要标志,是社会政治进步的反映。

    关于民主选举,无产阶级革命导师在经典论着中有过许多精辟的论述,马克思在《法兰西内战》中谈到巴黎公社建立新的制度时论述到:“普选制不是为了每三年或六年决定一次,究竟由统治阶级中的什幺人在议会里代表和压迫人民,而是应当为组织在公社里的人民服务,……”,“普选权已被应用于它的真正的目的:由各公社选举它们的行政的和创制法律的公职人员。”马克思在此明确指出了普选制的目的,就是“就当为公社里的人民服务”。列宁认为:“一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的,并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。”(列宁:《怎幺办?》)在以后的论着中,列宁又多次谈到民主问题,他在《立宪民主党和土地问题》中进一步阐述到:“民主是大多数人的统治。只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。只有根据普选法,由全体居民选出的委员会才是民主的委员会。”而斯大林则形象地把民主选举比喻为“人民手中的鞭子”,他说:“我们新的选举制度,将对一切机关和团体起督促作用,促使它们改善自己的工作。苏联普遍的、平等的、直接的和不记名的选举制度,将成为人民手中的鞭子,用来鞭策工作做的不好的政权机关。”(斯大林:《和美国“斯克里浦斯—霍华德报系”报业联合公司总经理罗易·霍华德先生的谈话》) 毛泽东同志早在延安时期就强调了民主监督的极端重要性。他在回答黄炎培先生如何“跳出周期率”的疑问时,明确地指出“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”(参见薄一波《若干重大决策与事件的回顾》上卷) 从革命导师的这些深刻而生动的论述中我们可以看出,真正的民主选举或者说最大多数公民的、普遍的、直接的、公开的民主从来就是无产阶级革命家所要追求的目标之一。

    (三)国际背景 在当今以和平和发展为主题的国际大环境中,我们不仅要在科学技术和经济发展上与世界先进水平接轨,而且要在社会主义民主政治建设中吸收人类文明的一切成果,以利于我们加强社会主义民主与法制建设,这对于社会主义现代化建设是至关重要的。邓小平同志曾深刻指出:“没有民主,就没有社会主义,就没有社会主义现代化。”“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改 变。”现在一切发达的资本主义国家,无不实行公开的选举,有些发达国家已经建立了比较成熟的、完备的公开选举制度。这些制度都是在资本主义发展过程中逐步建立和完善起来的,它的那些规律性的、共性的东西反映了人类社会文明进步发展的共同规律,是人类社会共有的文明成果。鉴于我国国情,我们不能完全照搬资本主义国家的那一套,必须从我国实际出发,我国农村人口占总人口的80%,农村稳大头稳。我国民主选举首先从农村开始试行,既体现了多数人的公开参与,又稳定了国家的基础。民主选举村民委员会正是将现代民主原则精神与我国实际相结合形成的具有中国特色的基层民主形式。

    实行民主选举村民委员会的做法,是完全符合马克思主义的,是历史发展的要求,它符合我们党的一贯要求和主张,是还权于民。实践证明,广大基层直接民主,保障人民民主权利,有利于调动广大人民群众的积极性,激发他们当家作主的热情,为改革开放和现代化建设创造一个良好的社会环境。

    实行村民自治民主选举必须解除几种思想疑虑。

    1.民主选举后原村干部落选了怎幺办? 有的村干部干了几十年,做了大量的工作,正如有人说的,他们没有功劳也有苦劳。这些人落选怎幺办?随着市场经济的发展,有的村委会干部努力学习,不断调整提高自己,适应了市场经济新形势的需要,村民们愿意选他们继续担任村干部;
    有的因年龄偏大或文化偏低,担任村领导以来长期思路不清,不能带领群众奔小康,群众有意见。后者在选举时落选是正常的;
    还有少数村干部不是时刻想着为人民办事,而是以权谋私,这些人在民主选举中必然落选,对广大村民来说这是好事。现在选干部,正如小平同志说的,要看群众赞成不赞成,拥护不拥护,群众不满意的人在台上只能妨碍改革和经济发展,因此大可不必为此顾虑。

    2.新选的村委会主任不是党员怎幺办? 非党员担任村委会主任,我们的工作会不会失控?回答当然是否定的。村民委员会的民主选举首先是在当地乡镇党委政府指导下依法进行的,选出的干部是党员的,合法;
    选出的干部不是党员的,也合法。我们既不会失去党的领导,也不会失控。其次,村委会的民主选 举是有领导、有计划进行的,不是盲目的。当选者是约法三章有承诺的:一是对选民的承诺,二是对国家的承诺(如要依法完成国家上缴任务和集体的提留等),三是受法律的约束。同时,有村党支部的监督保证作用,还有广大群众的监督,因此,选出部分非党村委会领导不会出什幺乱子。

    3.群众搞宗族,闹派性怎幺办? 据全国人大法工委提供的数据,截止到1997年底,全国共有90.2万个村民委员会,378万名村委会干部。实践证明, 这些村民委员会和村干部绝大多数是群众所信赖的,闹派性的只是极少数。即使在派性、宗族势力严重的地方,村民也会选有思路、有能力、不谋私利的人为村委会干部。群众会通过实践懂得闹派性、搞宗族是会侵害自身利益、阻碍经济发展的。我们有理由相信在民主选举的实践中,广大群众是有觉悟,顾大局的。

    4.选举会不会影响生产? 各地的实践已对此作出了很好的回答。古人云:“工欲善其事,必先利其器。”在农村进行民主选举时,可根据耕作的规律,利用农闲、早晚、阴雨等空余时间。只要思想跟得上,宣传发动工作做得充分细致,方法得当,选出新的村委会班子,不需要很多时间,不会因为选举而耽误农时,影响生产。

    5.有的农民担心搞形式主义,不关心选举,不愿参加选举怎幺办? 许多开展了村民委员会选举的地方反映,农民对选举自己的领导人十分关心,因为这是选他们自己的当家人。如QQ县邵集乡今年3月初8个村开展民主选举村委会主任工作,村民代表到会率达99%。有的外出人员还专门赶回来参加投票,有的年老体弱行动不便就委托亲属代为投票,有些残疾人在别人搀扶下到会场选举。实践证明,广大村民都非常关心支持村委会的民主选举工作,只要我们不定框框调调,切实相信和依靠群众,群众就能行使好自己的权力。

    三、实行村民自治要抓住重点 1.认真贯彻执行《村民委员会组织法(试行)》,其核心是自治,关键是选举。村民自治是在广大农村实行基层直接民主的一项重要制度,是加强社会主义民主政治建设,保障人民当家作主的重要方面。根据法律的规定,村民自治的含义是村民群众依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务。开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治是实行农村直接民主的核心,民主选举是实行村民自治的关键。现代民主参与权体现于个体意志的自由表达上,主要是言论的自由和民主选举权的行使。就村民自治来说,广大村民通过选举才能表达自己的意志,选出自己满意的村干部管理村里的事务。因此,以村民自治为核心,广大村民充分行使自己的民主权力,关键在于选举权的行使。直接选举是基层直接民主的表现形式,是村民参与村级管理的主要途径。根据村委会组织法,作为群众性自治组织的村民委员会,只有经过村民直接选举才能合法产生,所以,村民自治是与直接选举紧密相关的,直接选举产生自治组织,自治组织代表民意行使村民自治权。

    2.要抓好各项制度建设。村民自治是由一系列体现民主原则的法律和制度加以规范的,这包括国家的法律,也包括各种具体的民主程序、规章等。宪法和村委会组织法从宏观上和原则上在全国范围内确定了村民委员会自治的制度。我国地域辽阔,各地情况千差万别,在执行村委会组织法时,必须因地制宜,结合各地实际情况,依法制定村民民主管理的各项制度,这些制度应该成为村民自治的重要组成部分。村民自治的各项制度主要是村民会议制度、村民代表会议制度、各类议事小组议事制度、选举制度、政务财务公开制度、民主监督制度,等等。这些制度的制定一定要比较符合实际,具有可操作性,同时要符合法律要求。

    3.要坚持两公开一监督。任何失去监督的权力都会导致腐败。而办事公开是接受群众监督的有效措施,也是对群众的信任。村委会只有定期向村民公开村级财务、政务办理情况,并做到公正合理,村民才会放心高兴。

    四、加强领导,顺利推进民主选举村委会的工程 在拥有9亿农民的中国农村实行村民自治,民主选举村委会, 这是一项空前的民主法制大实践。面对中国几千年根深蒂固的封建思想影响,这种广泛的基层直接民主形式的实行无疑是一项艰巨而庞大的系统工程,我们必须加强领导,不断探索,开拓前进。

    1.对民主选举村民委员会必须加强指导、支持、帮助,使之有计划、有步骤、有秩序地进行。要制定出翔实的计划,必要时派出工作队员帮助搞好选举,明确方法、条件、步骤,做大量艰苦细致的工作。

    2.要认真宣传推广典型经验。民主选举村委会和实行村民自治试点工作在各地开展已有多年,有了不少成功经验和典型。那些真正实行村民选举的地方,其基层干部就能尽职尽责,经济发展就较快,出现党群关系融洽,社会稳定,人民安居乐业的新气象,如岳西县莲云乡腾云村早在10年前就进行了民主选举村委会的“竞选组阁制”试点,取得了令人瞩目的成效。民选村委会上任伊始,就建立了一个专门监督村委会的机构,后又成立了财务清理小组,接着又带领群众大搞杂交稻制种,这些措施受到群众普遍欢迎,因此,民选的村委会上任后第一个秋天就向全村交了一份不负众望的答卷:杂交稻制种共创经济效益30.3万元,比前3年平均产量翻一番,经济收入增加16.5万元,是常年的两倍。

    类似这种成功的试点各地还很多,要把这些成功的经验加以总结提高,用以指导民主选举村委会工作。

    3.一定要相信群众。人民群众完全有能力行使好自己的权力。各地生动的民主选举村委会的实践表明,人民群众对参与管理自身事务有强烈的愿望,群众中蕴藏着无限的能量和智能,一旦有了自主权,他们必将十分珍惜并认真行使这个权力。

    4.关键要做好基层干部的思想工作。当前一些地方村民自治进展缓慢,主要是一些干部有模糊认识,不积极,怕丢权,怕搞乱。只要解决了这些认识问题,工作细致了,领导下决心,我国广大农村一定能早日实现江泽民总书记在党的十五大上提出的目标:“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度,实行政务和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。” 我们认为,民主选举村民委员会是我国扩大基层民主的重要途径,是广大人民群众直接行使民主管理权力的起点,它孕育着光明和希望。只有公开的、民主的选举,才能彻底铲除封建主义、官僚主义和腐败现象,这是保证我国基层长治久安的根本措施。

    十一届三中全会以后,我国农村的最大变化,就是推行家庭联产承包责任制,可以说联产承包责任制开启了我国从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从乡土村社会向城镇社会的转型。以此为契机和标志,我们可把它看成是中国乡土社会的重要转型与制度变迁[1]。本文提出思考的问题是:在乡土农村的转型与变迁中,村民自治制度是如何确立的?设置村民自治制度有什么意义?它在运作中发生了什么变异与偏离?我们该如何把这一制度推行和落实下去?     一、村民自治制度的设置、运作与偏离十一届三中全会后,家庭联产承包责任制取代了原有人民公社制度,这种转制与取代,不仅为农业的高速增长提供了有力的激励,大大提高了农民的经济收入,促进了农业生产,而且,改变了人民公社时期形成的农民与国家之间的关系,这种改变为农村的民主与政治发展提供了有效的契机。随着家庭联产承包责任制的成功,国家很自然地要从经济改革的成功中推出政治改革的必要性,即调动农民自身的积极性对于办任何事情都十分重要,国家保持在政治上的“无为”有助于农村问题的解决,此种倾向和认识与国家推行民主化建设的趋势相结合,这就为村民自治的产生奠定了良好的政治基础;
    另外,联产承包责任制取得成功后,与此不相协调的突出现象却是,农村社会治安状况和公共建设事业大幅度滑坡,以“政社合一”为基础的人民公社逐步空壳化,如何在政治上重组农民成为非常棘手和紧迫的问题。为了解决地方基层组织日益严重的瘫痪状态,从1982年起,国家开始着手重构农村基层的治理模式,加强农村基层党组织的作用,实行政社分开、村民自治,并且在新宪法中正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。特别是《村民委员会组织法》颁布和修改后,村民自治终于得以用法律的形式确立下来,中国农村的村民自治开始进入了制度设置的运作阶段。

        所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来,实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式,它是实行直接民主的一种基本形式。[2]1988年,时任全国人大常委会委员长的彭真说:“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。农民群众把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情,把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼,提高议政能力,逐步向上延伸,逐步扩大民主范围。”有人因此把对民主政治的 期待与向往寄托在村民自治之上,把村民自治的核心价值,归结为“为中国的民主化提供了示范性作用”,并对中国民主政治的前景持乐观态度。

        从理论上说,实行村民自治意义确实非常重要,其重要性表现在:它可以提高村民的民主意识和主人翁责任感,能够形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境,加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程,同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务,切身体验和感受民主的机会,促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼,通过从下至上的民主量的积累,为最终参与管理国家大事奠定基础。因而,村民自治顺应了中国农民的意愿,满足了村民的要求,增强了村民的民主意识和自治能力,最大限度地激发了广大农民投身改革和建设的积极性,符合中国加强民主法治的努力和趋势,正是在这个意义上讲,有人把村民自治看成是中国民主政治建设成败的试金石,[3]其作用和意义很大。

        然而,从现有的调查情况看,村民自治的重要性也许更多地还是停留在理论重要的层面上,而没有完全在具体的运作中产生令人满意的预期效果[4],或者说村民自治在有些地方还带有一定的虚拟色彩,在具体的运作实际中还存在不少问题。在实践中,村民自治暴露的问题是:
        第一、制度虚设。在有些农村,农民的自治组织流于形式,名存实亡,农民不能真正选举自己信赖的人,不同程度地存在着按上级命令强行指派村委干部,或利用地方权势霸政的不正常现象。

        第二、功能退化。虽然宪法和法律都明确规定了村委会的具体任务或功能,但在相当多的农村,这些功能并未得到真正的展开与落实。这主要的原因是:
        (1)村委会成员来源的本地化和身份的民间化,难以摆脱血缘关系和地缘关系的影响而做到独立公正,比如在现实生活中,村委会在维护村民利益的要求时往往与乡镇党委在维护国家行政权威的要求时发生冲突,甚至还可能尖锐对立。[5,这样,村委会很难同时完成两个相互矛盾的行为要求,特别是村委会的成员绝大多数并不是国家干部而是本村本土的村民,乡里乡亲的村民利益往往成为他们自觉遏止或抵制乡镇行政强大力量的因素,由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完成的功能差距,造成村委会陷入无所适从,左右为难的困境之中。

        个案说明:以计划生育为例,为了防止一些村民违反计划生育躲生超生现象的发生,在大多数县都有这样的规定,要求育龄妇女,必须到镇里去参加孕检和绝扎,若发现有漏检、绝扎者,除了给予漏检者本人罚款以外,还要加罚所在的村干部。一些年龄偏大的中年妇女因思想观念保守,不好意思去参加孕检,部分外出打工的青年妇女则因工作忙,也没有多余的时间赶回村里参加孕检,在此过程中,村干部登门宣传解释上级的有关政策,请家属予以配合督促,这种努力往往得不到村民的理解,他遭来的往往是各种抱怨声、叫骂声,村干部身陷其中,左右为难,苦不堪言。

        (2)维系集体行动和集体利益的集体经济力量在减少,这些都动摇着村委会的权威基础和物质基础,导致其对本社区的调控能力弱化;

        (3)拥有的权力不对称。改革开放以来,高度集中的权力逐渐出现分散和分化,国家权力在乡镇的断开,使基层权力调控体系不再象以前那样有力和有效,在实施调控时要受到其它权力的制约。具体来说,乡镇一级较村一级来说拥有更多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。[4]这些权力资源,对村一级来说,显然是非常薄弱和不对称的,按照村委会的说法,村一级与上一级相比,基本上处于无权无位,办事多,权力小,得罪人,说话不算数的位置上。据有关调查表明,村委会在开展工作、行使其职能时,更多地是把工作重心放在协调与乡政府的关系上,他们认为,如果不听命和服从乡政府,很多工作比如要款、减费、提官就无法真正展开,成效不大。目前不少村委会的全部精力和作用实际主要做两件事,一是完成上级安排的工作,主要是税收和计划生育;
    二是调解当地发生的民事纠纷。

        第三、方法陈旧。改革前,农村基层组织通过意识形态的力量,运用高强度的政治和行政手段对社会实行管理,这种手段在当时的条件下是比较有效的。改革后,基层调控虽然也辅之于经济、法律等手段,但方法非常陈旧和不管用,主要还是沿用政治和行政手段,在农村主要表现在计划生育、村镇规划、粮食征购等尖锐问题的处理上,基层干部动辄“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”,随意抓人、打人、罚款现象司空见惯,引发干群关系紧张。

        二、村民自治在实践运作中存在的主要症结村民自治在实践运作中被念歪了经,其主要原因在于:
        第一,管理体制变革带来的影响。在1978年以前,生产队全面控制着农村社区几乎所有的资源,权力相对管用。家庭联产承包责任制推行后,经济主体从生产队转向家庭,家庭取代了原生产队的生产组织 功能,而原生产队又为村委会所代替,村委会不可能像生产队那样组织生产,控制农民的行为,这种转变无形中削弱了基层组织的资源累积和供给。在有些地方,如果村委会不增加对资源的实际控制量,不加强自身的调控能量和权威,不注意克服从政治强制手段转向以经济实力为后盾的管理,农民没有真正感受到村民自治带来的实惠和好处,都有可能使村民对自治的希望落空。

        第二,自治制度配套规范的欠缺。村民自治作为一个基本的制度安排,在制度的设置和可操作性上显得过于粗略和原则化,在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的地位、权利、义务,村民会议的召开、权限,村民对村务管理的参与途径和方式等等,缺乏明确具体的规定,在村民自治的实际运作过程中,乡镇管理与村民自治之间,村党支部与村主任之间的关系和权限不明,往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权,由于缺乏可操作的具体法律条款,导致村级组织制度空隙过大,以至于各种不同的利益集团都可以利用这个制度空隙,来达到自己的目的。[6]     其次,制度要得到村民发自内心的遵从,其合理性是根本前提。然而,一些地方的自治制度,规范的合理性程度还较低,如有的农村对村民候选人都作了不同程度的限制,要5人或10人、20人以上联名方能提出,有些地方甚至规定候选人要用乡镇党委、乡政府与村民协商的方式提出,有的地方选举直接由乡政府暗中操作,走过场。从有些村制订的村规民约或村民自治章程来看,要么空泛口号化,要么与国家法律相冲突,直接降低了权威性和可操作性,很难真正发挥应有作用。再次,缺乏有效的制度保障机制,其结果是制度虚设而不能正常运行。

        第三,经济落后的阻碍。村民自治是社会主义民主的直接实践形式,民主的实现离不开物质条件的有力保障,即民主的发展永远不可能超出社会的经济结构及所有制的、社会的、文化的发展。没有经济的发展,老百姓饭都吃不饱,又有谁关心和稀罕所谓的民主呢?这是最为简单和朴素的道理。在我国绝大多数农村地区,普遍面临着严峻的生存权挑战,农民在实用理性的支配下关注的往往是温饱问题,而不是看不见摸不到的民主,在他们看来“吃饱饭”远比要求民主紧要得多,所以一些人对村民自治相当冷漠,持无所谓态度,其参与的积极性不高,在他们看来,谁当官,选举谁都是一回事。另外,一些村委会在以经济建设为中心的年代,无太大的作为,只索取不付出,对社区资源的支配力日渐减弱,自身的经济增值功能日渐弱化,其活动经费只能从村提留中获得。如果经济不发达,村委会的提留又很低,而且提留的大部分要用于支付村干部的报酬,最终用于自治活动的经费就少得可怜,自治的意义就无法显露。可见,在经费缺乏和经济落后的情况下,很难培养起与村民自治相适应的民主法制观念。

        第四,观念意识上的阻碍。中国有极为漫长的君主专制集权的历史,而无民主法制的传统与经验,农民习惯于被动接受“自上而下”的管理,习惯于对“清官式”的政治渴求,并把自己的命运寄托于清官统治上,时至今日,农民对民主体验的缺乏以及传统文化影响下民主观念的缺憾始终是村民自治的无形障碍。观念作为相对稳定的心理结构和内心信念,指导并决定着人们的行为选择,在村民自治的实践过程中,民主观念的缺失使自治的主体──村民往往对自治感到冷漠,无参与的积极性和主动性,或者想当然地任意地理解民主与自治。另外,作为自治的指导者,基层政府的一些官员也存留着那种“官管民”,官贵民贱的思想,习惯于用行政指令的方式干预自治范围内的事务,把村委会当“跑腿”,这些都在无形中也弱化了村民自治的性质。

        第五,家族传统文化及家族势力的负面影响。在1978年以前,国家对家族传统文化进行强制性政治改造,宗族活动被严厉禁止,其活动场所祠堂、寺庙被烧毁或没收,家族进行有组织活动的物质基础被摧毁,家族文化被压制。而进入上个世纪80年代以来,家族传统文化得以复苏,在有的地方甚至形成了一股与村委会相抗衡的势力,在社区权力分配格局中占有重要地位。宗族组织和宗族势力的复兴造成国家正式权威的弱压和村民自治的艰难。因此,在村干部选举过程中,人数众多的家族势力往往决定着选举的结果,这样选举产生的村干部绝大多数成为家族利益的代言人,在村委会行使自治职能的过程中,自然倾向于维护本家族的利益,从而丧失了村民自治应有的公正性,有可能将村民自治变异为“族民自治”。

        第六,村干部在农村社区中的特殊身份对村民自治的不利影响。首先,村委会干部是国家政权在农村的代理者,他在执行国家的征收计划任务时,往往会与农民利益发生冲突,照顾到农民利益,国家利益就得不到保障,而照顾到国家利益,在换届选举中又往往由于农民的非理性选人标准而落选。在家庭势力强大的地区、村干部往往成为家庭利益、社区公共利益的双重代表,这种角色的双重性使得村干部在利益整合过程中往往处于两难境地,无法准确定位角色;
    其次,村干部并非国家正式工作人员,待遇较低,迫使他们不得不把主要的时间与精力放在生产上,因此参与自治的热情在客观上受到一定限制,再次,农村的社会结构是建构在血缘关系和地缘关系的基础上,村干部生活在一个熟人社区中,它与村民有较多的面对面的多重互助关系,村干部往往不愿得罪村民而使其它关系受损或断裂,这就容易造成村干部的不作为,同时村干部处于亲属网络中,受情理观念的影响,在自治过程中也容易产生不公平的倾向与行为。

        第七,在村民自治过程中,浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展。严格说来,村民自治是村民直接管理自己,自主处理各项社区事务的一种社会管理方式,然而一些地方的村民自治在实践中往往被“念歪了经”,不得不跟着上级跑、乡里转,体现出强烈的行政化色彩,使得他们无瑕顾及自治方面的建设工作,在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责,实际上自治组织成为一种政权性组织或者是乡的附属行政机构,政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系,这些都弱化了村民自治的性质,与国家推行村民自治的本意不符。在调查中,有些群众就认为“村委会和原来的生产大队没什么区别,只不过是换了块牌子而已”,“村委会就是政府”,这类看法就是村民自治行政化倾向的反映。

        三、村民自治制度的落实与完善村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害,如何消解这种偏离,把村民自治制度落实和贯彻下去,是值得认真研究的。

        从理论上讲,任何制度都有可能存在着不成熟、不完善的缺陷,如制度过于抽象或原则,不宜操作,制度过于理想化,在现实生活中难以实施或者不具备实施的条件等等都有可能导致制度流于形式,无法落实。其次,任何制度的安排与落实本身就需要一个磨擦与磨合过程,需要人们有一个时间和过程对它慢慢习惯与适应,如果人们感觉该制度是无用的、无效的,不能给他们带来实实在在的利益和好处,那么该制度在实施过程中必然会变异、扭曲,必然会阻碍该制度的正常推行。

        有了好的制度关键在于落实,这是人人都会说的“正确的废话”,那么村民自治制度到底该如何纠偏,如何落实?如何才能消解村民自治制度在实践中发生的偏离?     按照诺斯的理论,各种制度都会有报酬递增的性质,制度的报酬递增将影响和规范着制度变迁的路径,而制度变迁的路径反过来又会形成一些在该制度下受益的群体或阶层,这些受益群体或阶层的形成有可能成为该制度的强大支持群体,从而使该制度不断获得强化,进而形成一个互相支持的制度结构或矩阵。同时,这些受益群体通过致力于学习各种有关该制度的知识,不断地降低该制度运行的成本,提高该制度的运行效率,确保了制度的日益完善。在这一过程中,制度的规模报酬的总量和受益群体规模的大小是极其关键的,一个规模报酬总量大、受益群体规模也大的制度选择,其所能获得的支持将是十分巨大的。也就是说,它能不断地获得自我强化的机会与资源支持。遵循这一理论,村民自治制度的落实必须保证村民自治制度的报酬递增机制能够形成,必须保证村民自治能实实在在给农民带来利益和好处,达到预期的效果。而要做到这些,关键要取决于村民自治制度的完善和严格执行,取决于农民或村民能否掌握和习惯运用这种制度,取决于 村民对这一制度的民主实践能力。[7]     (一)、进一步完善村民自治制度     从理论上讲,村民自治制度应是一个较好的制度安排,然而,这一制度要真正发挥其功效,实现更多的受益群体和产生规模报酬效应,还需要作进一步的制度落实与完善,具体而言,要在如下四个方面进行完善。

        1、民主选举。村民自治搞得好的地方,民主选举往往非常到位、真实。如有的村认真组织,设立投票站,所有村委会委员都要经过选举,参选人员要报名演讲、进行答辩;
    在一些村,村民借助法律规定的民主选举制度将上级内定的候选人淘汰出局,选出自己真正信任、满意的干部。然而,在多数农村,民主选举的情况并不乐观。比如,有的村当选的非内定候选人会被乡政府审查掉,而落选的内定候选人会被直接增补为村委会干部,有的村预选被取消,甚至就不搞民主选举;
    有的村,基层政府对民主选举干预过大,村民选举意愿难以实现,有的村民主选举搞形式、走过场,更为担忧的是农民对选举的漠视与不在意,在他们看来“选不选都一个样,反正个个都是贪的”。值得分析的是,在选举过程中,农民往往是一个游散的个体,他们不知道谁是自己的利益代表,他们担忧他们想选的人不一定能选上,因而他们的投票意向是模糊的、随意的,是一种被动式参与。在这种情况下,如果有人四处游说积极拉票贿选,大多数村民都会不当一回事地给他一个“顺水人情”,把选票投给拉票者,这与其说这是黑金政治,毋宁说是“无政治的政治”,与其说是农民民主意识差的反映,毋宁说是农民厌恶虚假民主的结果。要解决民主选举存在的诸多问题,关键是要对选举制度进行规范与完善,比如要规范村民选举委员会的产生方式、人数;
    要对选举前、选举时、选举后的各项有关选举工作进行组织和监督;
    要避免乡镇政府或上一级部门对选举所进行的监督演变成组织领导甚至一手操办;
    要保障整个选举过程的公开性和透明度等等。

        2、民主决策。村民参与决策的渠道主要通过参加村民民主会议来体现。但在实践中,有的村,村民会议难于召开,即便召开,一般也是走过场,人数较少;
    在一些宗族势力强大的地区,村民代表会议往往被家族所占据,村民并不能真正民主表达,更谈不上民主决策。决策主体的不广泛和决策内容的不公正是亟待解决的难题,解决这一问题,需要在制度上进一步制定或完善符合本村实际的代表会议制度,使村民能够真正表达自己的意愿;
    要将议事范围进一步具体化、明确化,要保障村民会议所作出的决策得到落实。

        3、民主管理。民主管理主要体现在村规民约、村务公开上。村规民约是以法律和政策为指导,结合本村实际情况而制定的行为规范和自治规章,由村民会议讨论制定,报乡、民族乡、镇人民政府备案,由村委会监督执行。目前大多数农村都制定了村规民约或类似村规民约的章程,但其合理性程度不高,与法律法规颇多冲突[8]。这些都要在实际中不断地加以完善与修正,其办法可以由村委会召集具有较高法律及文化知识的村民来起草,召开村民会议或户代表会议来讨论,进行修改后提交村民会议通过,基层政府对备案的村规民约进行审查,发现有违法条文,建议并指导村委会及时进行修改,将村规民约公之于众,进行宣传、解释等等。

        村务公开主要是财务公开,增强财务管理的透明度,在有的农村地区,村务公开取得了良好的效果。如有的村推行规范化管理,实行一户一张明白卡,一组一名监督员,一村一个公开栏,一乡一支专业监管队,一县一个监控室,真正做到了“给群众一个说法,还干部一个清白”。然而在实践中有的村根本无会计或会计素质低,长期不建帐,帐目不健全,根本不能实行村务公开;
    有的村虽然有帐,但公开却流于形式,或公开的内容笼统抽象或只公开一些皮毛或公开内容长期不换。要解决上述问题,首先,村委会要严格财务收支制度,做到有账可查;
    其次,村委会将公开的程序、形式、时间制度化;
    再次,上级有关部门对制度执行情况要进行不定期的抽查、检查落实,村民对不清楚明白之处有权查询,对执行欠佳者进行批评、责令改正或建议村委会召开村民会议将其罢免。

        4、民主监督。作为村民自治制度的内部保障机制,民主监督是最为脆弱的部分。在实践中,党支部总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导,二者往往是两套牌子一套人马,因此,靠村党支部对村委会进行监督形同虚设,有的村,村民会议难于召开,村民代表会议制度没有被广泛建立,因此靠村民会议或村民代表会议来监督,制约村委会的权力往往落空;
    有的村由于惧怕村干部的打击报复,农民“告状”或上访的风险成本增高,所以民主监督的渠道不畅通,监督软化,致使村委会权力难以受到制约。从制度经济学的观点来看,一个社会集团的力量大小并不取决于它的人数多少而取决于它的组织程度,而组织程度的高低与集团成员的经济状况有关,因而,实现真正有效的监督制约,也许关键的是要从制度上赋予维护农民利益的组织 ----如农会以合法地位,从而增强农民的组织程度,这才是解决监督软化的根本。

    (二)、培养和强化村民的民主意识 说实话,中国农民的民主意识确实非常落后。其落后的原因主要是受制于封建专制传统历史的沉积,经济落后和民主法制不健全、不完善等因素;
    其次,中国农民缺乏独立的个体意识,依赖心理强,缺乏自我管理的能力,依靠国家、依靠政府、依靠上级的心理,甚至寄望于封建“清官”的政治心理非常浓厚,群体意识过于浓厚,往往淹没和掩盖了个人作为社会主体所应具有的积极性、主动性、创造性,其结果就是法律赋予农民的民主权利在实践上被一些传统的组织所取代。针对这种状况,在现实生活中,有一种怪论就认为,中国农民缺乏民主的观念和自治的精神,他们既没有自主参与的动力,也没有民主参与的知识、技术和经验,因此,实行民主自治不会有好结果,支配这种思想观念的是所谓的“精英”理论,这种理论往往认为人是分层次的,而农民的层次最低。“那些先进的现代制度要获得成功,取得预期效果,必须依赖运用它们的人的现代人格、现代品质。无论哪个国家,只有它的人民从心理、态度和行为上,都能与各种现代式的经济发展同步前进,相互配合,这个国家的现代化才真正得以实现。”[9]     这种观念在18~19世纪的西方以及二战以后亚洲社会都曾有很大“市场”,咋听上去,这种论调有一定道理,但认真想来,也很荒谬。诚如一位西方哲人批评的“这种观点简直可以与古老传说中一愚人的观点相匹对,这个愚人竟然说,在他学会游泳之前,他决不下水。如果人们在奴役状态中变的聪颖和善良之前,只能坐等自由,那么他们可能就不得不永远等将下去了”。固然,村民自治制度必须要有一定现代意识和民主素质的人来驾御,离开了现代人,民主是难以得到正常的实施。但是,民主从来不是什么奢侈品、泊来物,不是空中楼阁,更不是天生的,民主是人基于自身关怀的一种本能选择和理性需要。对普通大众来说,民主自治的精神能够加以培养,民主是争来的,只有通过有意义的公民参与才能真正发扬民主。如果要让农民学会民主的知识和经验,就必须让他们参与民主管理实践,让他们亲身体会和实践民主的好处。

        从心理认知的角度讲,一项制度得以成功,实质就是个人或社会把这一制度作为一种思想习惯或生活方式,或者说一项好的制度就是习惯适应的产物,诺斯说过“制度是一个社会的游戏规则或在形式上人为设计的构造人类行为之间互动的约束”,当游戏被重复地玩下去,参与者形成了一定的经验规则、规范和传统,并且他们可以把这种游戏规则传递给下一代参与者时,制度就获得了推行的保证和效果。显然,村民自治制度能否推行,问题的关键不在于他们有没有民主或有多大的民主,关键的问题在于农民是否具有村民自治的民主意识,是否习惯和适应了这种民主制度,以及是否把这种制度作为一种游戏规则完成下去。

        具有讽刺意味的是,中国民主政治的实践恰恰是从被认为最不可能实行民主的地方或者说民主素质最低的地方启动的,因而,强化农民本身已经非常落后的民主意识和民主观念就显得非常重要和棘手。家庭联产承包责任制实行后,在一定意义上讲,导致了小农经济的回归,尽管这不是简单的历史回复,但至少保留了小农经济的表面形式。正如马克思所说:“各个小农彼此间存在有地域的联系,由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系,形成任何的全国性的联系,形成任何一种政治组织,所以他们就没有形成自己的一个阶级……他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。”[10]因而,从目前农村村民自治的运作情况看,无论农民的民主参与目标、民主参与形式,民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离,我国农民的民主意识和民主观念都很不健全,他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益,缺乏现代民主“政治人”所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性,他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体,而多数是停留于历史上的个体性参与,或是通过传统意义上的家族等组织,这些也是我们无法回避的现实问题。

        那么,农民民主意识的增强,决定性的因素是什么?农民怎样才能掌握民主的技能和民主的知识,并真正体验民主给他们带来的实惠和好处?     培育农民的权利意识,有很多种药方,但相对关键的是要从如下三方面入手:
        1、大力发展商品经济,这是提高村民权利意识和民主观念的基础前提。

        从目前看,虽说家庭联产承包责任制在某种意义上带来了小农经济的回归,但它更重要的是调动了农民的生产积极性、主动性和创造性,为农村商品经济的发展塑造了独立的利益主体,农民在市场经济的引导下,学会一点一滴地计较权利,这些都将为村民自治的权利实现提供了坚实的经济基础。

        2、加强民主法制建设,这是实现村民自治的外在民主环境。虽说经济基础决定上层建筑,但并不是经济发展了,其民主就自然实现。提高村民的民主意识,在某种程度上讲是改变农民“从身份到契约”,从小百姓到国家主人,从农民到公民的过程。我们一方面要完善法律,制定有关村民权利实现的立法工作,做到有法可依,另一方面更要培育农民的法律意识,进行必要的民主启蒙与民主训练,让农民知道自己有些什么权利,并学会认真对待权利。

        3完善组织体制,这是实现村民权利的载体。组织载体对民主意识的形成很重要,为什么乡邻间的互助习惯不能扩张到全村,不能延伸到更广的区域?为什么中国的农民只有家庭意识,而没有社会意识,为什么农民只会管理家庭,而不愿管理公共事务?基本的原因在于小农经济规模的狭小及其贫困化,在于小农自给自足的生产方式,但是,也许更重要的还在于他们没有建立自己的组织。如马克思所说,一个不能代表自己,不能以自己的名义来保护自己阶级利益的千百万个体小农,一定要别人来代表他们,而且他们的代表一定同时是他们的主宰,是站在上面的权威,是不受限制的政府权力。由于缺乏组织的习惯,无从了解组织的方法和基本原则,无法利用组织来解决村落或村际的公共事务,这就导致了中国的民众只能指望父母官“为民作主”,或指望菩萨替他们作主。

        追根溯源,农民之苦,源于农民之弱,农民之弱,则源于10亿农民是散沙,一个世界上人口最大的群体,居然是世界上组织力量最弱的群体,其原因就在于农民是难以捏合起来的散沙,以至于一个小小的村官都可以骑在农民头上拉屎撒尿,更惶论非法权力对农民的侵害了。自80年代农村实行家庭联产承包责任制后,原子化的农民实际面对的是整个国家官僚体制,农民家庭一个个单独地站在国家权力机构面前,农民社会化组织水平低的直接后果就是农民的自我保护能力弱,往往很难抵挡外界对自己合法权益的侵犯。为了保护自己的经济和政治利益,最好的办法就是这一阶层的社会成员能组织起来,以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种联系。其组织形式越完善,组织力量越强大,其利益保护就越有效。

        在我国的台湾和其他国外,政府按照合作组织原理通过农会将农民组织起来,然后透过这种组织将政府的农业发展计划自上而下地推进贯彻,而不必与农民单个接触,从而节省了大量的人力与财力。另一方面,通过农民组织,收集农民的意见和建议,乡村生活也变得日益民主。通过农民组织的这种“漏斗”作用,政府与农民之间的良性互动建立起来。从目前情况看,应尽快在农村建立起农民自有、自治、自享的组织,这种组织既可以承担原来属于政府职权范围内的涉及农村经营与合作方面的权力,也可 以作为农民的利益集团参与涉及到农民利益的决策制定过程,从而使农民的利益得到进一步的保障。

        组织建设实质是一种文化建设。通过组织建设,不仅能给原先分散、孤立、贫弱的农民带来切实的利益,而且,更为重要的是把千百万原先习惯于单家独户自主生活的农民,通过组织的方式学习到集体行动所必需的原则、制度和方法,并从中锻炼自我管理的能力,农民在组织中学会了开会、协商、选举、执行和监督,学会表达自己的意见,倾听他人的意见,并按多数人的意见制定全体成员所必须遵守的规章制度的习惯,学会使自己服从公共决议,并处罚违反决议的行为。诚如梁漱溟先生所说是学会“遵守纪律和商量着办事”,而“商量着办事”和“遵守共同制定的规章制度”,既是一切组织赖以正常运作的基本条件,更是孕育“民主”的最基本要义。因而,村民自治组织的创建,通过引入组织机构使农民在实践中可以逐步学会民主管理自身公共事务的意识和能力,当然,这一切的到来,都需要教育和时间。在这一过程中,政府应该从各方面积极为自治组织的正常发育提供帮助,应该通过典型示范和帮助,创办学校培养人才,来缩短乡民的学习和习惯过程,因此自治组织从某种意义上讲,它不仅仅是群众性的自我管理,而且更是一场文化改造运动。

        从目前情况看,组织建设必须从三个方面着手。其一,完善组织形式。村民自治的组织形式主要包括村民会议、村民委员会等,其二,完备组织功能。主要是加强村民会议的功能,特别是要加强选举和监督自治组织主要领导人的功能,对于村民委员会而言,关键是要从基层政府的扶持下走向独立。只有这样,村民委员会的领导人才能真正对村民会议负责,对村民负责,村民权利的实现才能有可靠的保证。其三,加强组织工作。自治组织工作连续化是权利实现的必要条件,也是培养村民主动性的重要体制性力量,为此必须有目的、有计划地开展自治组织工作,不断培养村民的权利意识。

        [1]这种转型与变迁表现在:首先,家庭联产承包责任制是对土地使用制度的一次改革和创新,在土地的使用、经营方式上实行了农民与土地的直接结合,农民能够自由地使用、支配土地,农民真正感觉到自己成为了土地的主人;
    其次,联产承包责任制使农村劳动力得以解放,它赋予了广大农民对其劳动行使自主的支配权,农民有机会进行产业间、区域间的流动,有助于劳动力市场的发育;
    其三,农民不像过去那样完全听命于人民公社的管理、命令,他们可以开拓更多的生存空间,为农村社会流动、分化提供了前提条件,农民们在身份、地位、角色等 方面趋于多样化;
    第四,家庭联产承包责任制否定了人民公社作为农村社会组织的合法基础,国家开始转变其对农村的管理职能,即从全面行政管理转变为依法管理和服务,从直接控制转向间接控制,从政治控制转向法律控制;
    第五、家庭联产承包责任制对我国社会产生巨大的社会效应,推动了中国社会从农村到城市的全方位改革。

        [2]直接民主与间接民主相比,具有直接性、简捷性,覆盖面广,主体相对广泛,能够更加真实地体现主体意志,决策更为科学,如根据《村委会组织法》的规定,除少数依法剥夺政治权利的人之外,“年满十八周岁的村民,不分民族,种族,性别,职业,家庭出身,宗教信仰,教育程度,财产状况,居住期限,都有选举权和被选举权。”村委会人选的提名和确定,由村民直接选举产生,本村十八岁以上的村民组成的村委会有权依照法定程序罢免和撤换那些不称职、严重违法乱纪的成员,涉及全体村民共同利益的大事,都由村民认真讨论、决定,全体村民通过村民会议直接行使当家作主的权利,可见村民自治充分体现了主体的广泛性和群众性。

        [3]参见洋龙《论村民自治》载《社会主义研究》96年第4期,相关的认识还有,美国的卡特中心项目主任罗伯特·帕斯特说:“我在世界上许多国家观摩过选举,但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。,形容村委会选举是国家迈向更民主的政府的重要一步。美国总统克林顿1998年5月访问西安时,也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风“。

        [4]如有学者提出:农村的自主制度是国家给予的,实质上,国家不是缩小了在农村的控驭范围,而是改变了对村落的控驭方式,减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管,想管的时候可以随时管起来。“还有人认为“村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具,但在实际的操作中,却在一定程度上变成了一种仪式。““可能是精英送给社会的一种'礼物',而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。“     [5]例如,乡镇一级推行文明、现代化的努力如殡葬改革、计划生育等就与村民落后的思想状况之间存在矛盾,乡镇一级提取经济资源的努力如各种提留、摊派等就与村民要求减轻负担的要求发生冲突,乡镇力图减弱传统势力的影响就与村民发展家族或宗族的影响产生碰撞等等,都是不同甚至相反的目标指向,     [4]比如,从政治资源上讲,乡镇一级可以决定甚至操纵村级组织负责人的人员和人选,可以“截留”中央的政策和国家的法律,可以调动强有力的党组织系统为其政治目标服务;
    从经济资源上讲,乡镇可以决定村干部在经济上的补助,可以统筹村干部的退休金及人身保险金,可以通过财税系统征集经济资源,以及通过集资罚款的办法决定村民经济收入的分配;
    从组织上讲,乡镇还可以动用公安、司法、行政各方面的力量为实现自己的目标服务。

        [6]如按《村组法》规定,村委会得“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”,“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,但按《村组法》第九条和第十一条的规定“村委会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”,“村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员”。显然这种通过选免进行制裁的手段是一种严厉的制裁手段,如村委会不依据村民的意愿行事,村民就可以对之严厉制裁,因而,从理论上说,此规范可以保证村委会唯村民意志是从,村委会协助乡镇开展工作的要求由于没有没有任何制裁手段予以保证,村委会的协助行政功能就存在着落空的危险。

        [7]因为,如果这一制度的有关知识和技能很难为村民掌握,如果村民由于文化素质低,无法有效地真正运用这种制度,那么,即使有了好的村民自治,农民也无法真正利用村民自治这种民主形式来取得最大化的个人福利,从而村民参与民主制度的热情和动机就会很弱,农村基层民主制度的报酬递增机制就不可能产生效应     [8]如有的村规定:“违反国家法规法令的,受到国家法律、法令追究后,也要依照村规进行处罚”;
    有的村的《村规民约》罚款金额从0.5元-3666元不等;
    甚至有的村规民约的制定或由村委会直接制定,或由地方政府统一制定发放各地农村。

        [9]英格尔斯《人的现代化》,四川人民出版社,1985年版第4页。

        [10]《马克思恩格斯选集》第1卷第693页

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