城市流浪乞讨人群的社会救助问题研究以济南市为例

摘　要 流浪乞讨人员是国内外普遍存在的一类社会群体，其本身的流浪乞讨行为会成为影响社会秩序、城市安定和谐的不确定因素。随着城市生活成本的提高以及城市化进程的加快，流浪乞讨人群的生存空间被不断压缩。这就使得社会救助管理活动面临着更多挑战。本文通过对近年来关于流浪乞讨人员社会救助方面的研究进行系统梳理，将众多专家学者的结论成果进行了对比总结。并采取了个案研究方法，通过发布问卷的方式对城市居民进行调查，展示目前济南市流浪乞讨人群的现状、认真分析流浪乞讨这一群体的特征并试图找出现象成因。在此基础上，对济南市流浪乞讨人群社会救助活动中所产生的问题进行深入探究。最后，提出弥补济南市流浪乞讨人员社会救助中不足之处的可行性建议，从救助管理模式、法律制度层面、社会的力量参与等方面作出了具体阐述。

关键词：流浪，乞讨人群，社会救助 Abstract Vagrancy and begging is a common social phenomenon in ancient and modern China and abroad. The existence of a large number of beggars has become an unstable factor affecting social stability and harmony. At the same time of economic development, many new social contradictions have emerged. The existence of a large number of vagrants and beggars also poses greater challenges to social assistance and management. This paper summarizes the current domestic and foreign research results on social assistance for vagrants and beggars, and systematically sorts out the existing research theories. By means of case study and questionnaire survey to the public, this paper analyzes the phenomenon of vagrancy and begging in jinan city, points out the group characteristics of vagrancy and begging and finds the causes of the phenomenon. At the same time, this paper analyzes the social relief and management of vagrants and beggars in jinan city, and explores the current problems and their causes. Finally, the paper puts forward some countermeasures and Suggestions to strengthen the social assistance for urban vagrants and beggars, and expounds the specific relief modes, perfect laws and regulations, and enhance the participation of social forces. Key words: Vagrancy, Begging people, Social assistance 目　录 目录 摘　要 I Abstract II 前　言 1 2相关理论概念 2 2.1城市流浪乞讨人员定义 2 2.2社会救助的定义 2 2.3相关法律法规概念 2 3文献综述 3 3.1国外研究 3 3.2国内研究 4 3.3评述总结 5 4调查内容分析 5 4.1济南市流浪乞讨人群特征 6 4.2市民对于流浪乞讨人群态度 7 4.3市民对于救助管理现状的认识 8 5流浪乞讨人员社会救助存在的问题 10 5.1救助对象的身份甄别存在困难 10 5.2救助管理机构工作存在不足 10 5.3法律法规与救助制度仍待完善 11 5.4社会力量参与度不足 11 6当前存在问题的解决思路 13 6.1建立完善的分型救助管理模式 13 6.1.1收集信息阶段 13 6.1.2类型识别阶段 13 6.1.3分型处理阶段 14 6.2提升救助管理机构水平 15 6.2.1建立救助管理站与社会互动的机制 15 6.2.2加快专业人才队伍建设及创新救助管理方式 15 6.3完善法律法规与救助制度 16 6.3.1加快社会救助立法进程 16 6.3.2完善社会救助管理制度 17 6.4加大社会力量参与度 18 6.4.1发挥企业与社会组织的力量 18 6.4.2提高公众的救助管理意识 19 结 论 20 致　谢 21 参考文献 22 前　言 近些年随着城市化进程加快的影响，一些特殊的社会矛盾也日益凸显，即城市中出现的流浪乞讨人群。我国社保体系中的社会救助部分就是针对这类特殊群体展开的一种救助政策。对于流浪乞讨人员的社会救助，不仅仅是简单地维持其生存，更重要的是在保护其自身权利的情况下，使其恢复普通人的生活。由于流浪乞讨人员成因复杂，且居无定所，所以救助工作十分困难。由此可见，对于流浪乞讨人群开展的社会救助工作是一项复杂艰难的工作。济南市作为强省省会城市，自身实力对周围城市的影响广泛，特别对一些经济欠发达地区具有很强的吸引力，由此带来的流浪乞讨人群问题不容小觑。本人通过对济南市进行的个案研究，对于维系城市秩序、促进社会公平、构建良好的市容市貌、尊重与保障人权等方面具有重要的积极作用。所以对城市流浪人群进行研究具有极其重要的价值。

2相关理论概念 2.1城市流浪乞讨人员定义 我国在2003年出台发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中对城市流浪乞讨人员给出了明确的定义，此办法将城市流浪乞讨人员定义为“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”细则同时规定，流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供与本人相关的身份信息，及是否享有农村五保给养的证明。细则还规定，救助站对属于救助对象范围内的，应当及时安排救助；
不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。对拒不如实提供个人情况的，不予救助。

2.2社会救助的定义 社会救助是指国家相关部门按照相关法律法规的规定，根据其制定的程序和标准，对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予特殊救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助的主体除了政府部门以外，还包括社会上其他非盈利组织、慈善组织以及各种形式的民间救助。

2.3相关法律法规概念 2003年我国制订并颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,该法规的制定背景在于我国《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的实施现状与其制定初衷发生背离,流浪乞讨群体现象愈演愈烈以及人们对人权保障思想的越加重视。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》主要立足于社会现实，明确了立法的目的；
对在城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，维持基本生活保障，完善社会救助制度，最为重要的是进一步尊重和保障流浪乞讨人员的人权，受助人自行选择是否接受救助，制定了自愿与无偿救助为原则的救助管理制度，且救助站不得强制受助人进行生产劳动。

3文献综述 3.1国外研究 欧洲国家救助管理制度的演变，也不是一蹴而就的，由早期的宗教主义“主的恩赐”，再到黑暗世纪的控制思想，启蒙运动后的新济贫制度，再到近现代的义务性救济体系建立的漫长发展过程。基于平等与自由观念的进步，国家与政府设立了救济院，通过经济补助的方式维持贫困者的基本生活。教会也会按其教义定期布施于“上帝的子民”。随着人权观念不断变得深刻，社会逐步产生了社会救济思想。人们开始意识到社会中的每一份子都有权享受平等生活，国家及政府应为每个人提供保障。在西方国家不断深化完善社会救济体系与救助政策的过程中，人权思想一直起着理论基础的作用。随着研究的深入也在现实生活中得到了实践。

马尔萨斯表示，在16、17世纪的英国，会为一些老人、残疾人及失去劳动能力者建造住所，并教会部分具有劳动能力的壮年及低龄人群劳动技能。马尔萨斯提出“如果救助院的福利水平过高时，就会使救助院外的人生活水平降低。” 英国人William Beveridge在1941年分析了当时英国社会保障的现状及存在问题，对各种福利制度的利弊进行了解读，并发表了著名的《贝弗里奇报告》。他提出了“战后能够满足人民基本生活需求的最低标准；
并表示国民救助标准必须低于社会保险的标准水平，且能满足人民的基本生活需要，发放救助时要对受助人进行经济调查，明确受助依据。” 美国学者David W·Hartman指出：“造成流浪乞讨人群的主要原因是缺少长期且价格低廉的房屋供给，以及缺少适当维系其生活的工作机会。社会流浪人群会造成贫富差距的扩大并与社会生活隔离。对此，选择合理的救助政策对于解决流浪乞讨问题尤为重要。” 美国学者 Feerick 指出，在流浪乞讨人群的救助管理当中最重要方式是进行强有力的预防与行为干预，通过加强社会服务质量、提高薪资收入水平、住房补助措施、增强就业技能培训等方式进行预防，需要得到社会各部门的通力合作。

德国学者Anthony J.Roberto建议在就业技能方向对流浪乞讨人群进行指导，从而提高他们的劳动竞争力。国家应将救助改革的重点放在指导特殊群体的责任意识及生活态度，减少社会救助的帮扶程度，加大民间及社会群体的力量，使他们具有普通公民那样的生活心态，并努力对社会做出贡献。

美国社会学家Friedman从社会问题角度对流浪乞讨行为进行分析，并提出社会救助制度缺陷、不动产业膨胀、低租金水平的住房供给不足是导致流浪乞讨现象的主要原因是一。

3.2国内研究 近年来随着社会的不断发展，流浪乞讨人员与社会发展之间的矛盾日渐尖锐，引起了政府部门及专家学者的重视，研究深度及广度不断拓展，研究水平越来越高，取得了显著进展，但大体都以某地或某类特定群体的个案研究为主，鲜有复杂全面的指导性研究。

武玲玲（2015）在《社会力量参与社会救助的问题与对策研究——以BJ市流浪乞讨人员外展救助项目为例》中采用个案分析法，对 BJ 市流浪乞讨人员外展救助项目——“冬日暖心行动”进行参与观察，立足于社会力量参与救助遇到的问题，提出在制度和社会力量自身发展两方面入手，从救助评估标准、可持续性救助、资源协调、社会参与等方面完善救助工作的建议。

宋仁可（2015）在《社会工作视角下流浪乞讨人员救助研究——以甘肃省兰州市为例》中从社会工作视角出发，主张改进流浪乞讨人群的救助工作，为流浪乞讨人群提供人性化服务，更多的工作机会及生存空间。加强救助主体性建设，推动流浪乞讨者回归社会。针对社会工作目前面临的困境，提出嵌入式发展方式对于社会工作的重要意义，从政策视角对救助工作给予了相关建议。

成龙（2017）在《流浪乞讨人员社会救助与管理研究——以邯郸市为例》中对邯郸市进行了分析，指出要着力解决目前邯郸市流浪乞讨人群的调查研究缺少时效性的漏洞，同时要解决救助管理活动研究中缺少的数据支撑与现实意义。从制度、救助主体建设、社会参与和引入人才等方面入手，提出了具有实际意义的对策建议，可以更好地完善地区救助制度体系。

张迎夏（2016）在《赋权视角下社会工作介入城市流浪乞讨人员救助的实务探索——以郑州市X区为例》中以赋权视角出发，对个案进行分析，运用赋权视角的分析理论，阐述了个案主体的内在表现，并针对其产生的问题，设计服务方案。在对流浪乞讨者开展的救助过程展开评估，并甄选较为良好的结果做出展示。为流浪乞讨救助提供了实践经验和事实依据，为将社会工作的拓展和广泛应用提供了路径。

季董磊（2017）在《个案社会工作介入流浪乞讨人员救助研究——以Z市救助管理站为例》中认为要明确救助管理站的职责所在，更新社会工作方法及理念，扶植社会组织开展多样救助，以保障救助管理工作的多样化、专业化及有效化。

3.3评述总结 相对于国外，我国社会救助体制仍需不断完善，同时对流浪乞讨问题的研究起步晚。随着我国改革的不断深化，对流浪乞讨制度的探究不断加深，目前对于流浪乞讨人群救助管理的研究延伸到了多个方面，形成了多领域，多层次的局面。已完成的研究成果虽然使流浪乞讨制度的研究变得略加全面具体，但是总的来说还存在不足，例如，研究大体内容依旧为对流浪乞讨人员的生存现状所进行分析，描述流浪乞讨人员的群体特征，及救助过程中所面临的问题，从而提出对救助管理制度方面存在问题的剖析。相关文献更加倾向于对政策和制度的本身进行研究，解释性和描述性居多，造成学术研究的现实意义不足。综上所述，本人研究应较前人所作联系实际，重点凸显研究的可操作意义，提出更多切实可行的观点和解决方案。4调查内容分析 本人于2019年11月下旬采用发布网络问卷的方式开展调查，主要以生活在济南城市中的市民作为调查对象。本次调查共取得二百余份样本，调查内容包括城市流浪人群社会救助问题的调查问卷包括受访者的基本情况，受访者所见到的流浪乞讨人群的基本状况和受访者对于流浪乞讨人群的看法，以及受访者对于流浪乞讨救助机构、法律法规、救助制度的认识进行概括与分析。

通过对市民们的调查访问，本人进一步掌握了市民所见到的流浪乞讨者的真实情况，市民们对于流浪乞讨群体的看法，以及城市中流浪乞讨人群社会救助方面存在的不足。从而发现并提出问题，以寻求解决之道。

4.1济南市流浪乞讨人群特征 根据调查问卷可以看出，济南市作为强省省会城市，辐射范围广泛，其经济实力对流浪乞讨人群的吸引力较大，通过对市民的调查我们可以得知，93.37%的人都曾见过流浪乞讨人员，54.03%的市民认为数量不是很多，8.06%的人认为其群体数量很多，这说明，在济南城市中流浪乞讨人员的数量仍不在少数（见图一）；
市民们所见到的流浪乞讨人员主要集中在火车站、汽车站等交通枢纽地区占29.38%及路边、街头巷子等占45.5%，这些地区往往人员种类复杂，相较于商业区等繁华地段带，少有城管、公安等出没，间接减少了受到救助的机会。

（图一） 流浪乞讨群体大多以中老年人为主，占比74.4%，这类人群往往受教育程度较低，自由散漫，很难与之形成有效沟通，从而进行更好地救助；
乞讨方式以主要以贴身索要地强讨型及上年纪身体残疾的贫苦示弱型为主；
市民认为形成流浪乞讨人群的成因主要为职业行骗，以其谋生，占39.34%，及先天或意外致使的身体残疾，占29.86%（见图二）。职业行骗乞讨行为情况越来越常见，这不属于社会救助范畴，但其为救助对象的筛选增加了难度。先天或意外致使的身体残疾使其往往失去了劳动能力，难以再就业。

（图二） 4.2市民对于流浪乞讨人群态度 跟据调查可知，有84.83%的市民都表示流浪乞讨人员为社会带来了消极影响；
主要的消极影响表现为危害社会治安，带来不安全隐患，影响市容市貌和影响市民正常生活，另有57.82%的人认为一些职业乞讨行为会削弱大众的同情心；
市民们对于流浪乞讨人群的态度，大多表现为厌恶，鄙视情绪，占33.65%，而35.55%的人认为可通过其自身改变现状，仅有20.86%人选择了值得同情，愿意帮助流浪乞讨者（见图三）。

（图三） 与此同时，受访者中表示见到流浪乞讨者就会帮助的人群占30.81%，偶尔会帮助的人则占据了50.71%（见图四）。虽然帮助的类型仅限是食物、衣物或联系有关部门等力所能及的内容，但这传递出了积极信号，说明群众仍具有广泛同情心，存在着救助意愿，但现有的一些行骗等不和谐行为致使人们戒心增强，削弱了大众的救助意愿。

（图四） 4.3市民对于救助管理现状的认识 根据调查结果显示，74.88%的人都认为仍有必要对流浪乞讨人群进行救助管理，秉持无所谓态度的占17.06%（见图五）；
了解身边有救助类型机构存在的人数占比为63.03%，不了解的占23.7%，在是否了解救助管理机构职责及工作方式的调查中，33.18%的人选择了不了解，仅有39.34%的人了解一些；
在与之相关的法律法规及制度方面，完全不了解的人数占据52.13%，了解一些的人数也仅有36.49%。这表明，救助管理机构的工作还有待加强，而在法律法规与社会救助制度两方面仍存在很大的改进空间。

（图五） 市民认为，若要更好地解决流浪乞讨人员的救助管理问题，还需依靠的几种主要力量为企业、慈善机构、社会群体等；
在如何看待流浪乞讨人员的社会救助现状这一调查中显示，43.6%的人表示并没有看到实质性的效果，25.59%的人表示仍需进一步加大社会救助力度（见图六）。这充分体现了对于加大流浪乞讨行为社会救助管理研究的必要性。

（图六） 5流浪乞讨人员社会救助存在的问题 通过问卷调研，是为了找出现在济南市社会救助工作中存在的问题与不足，以便更好的完善和改进。本章节在调查报告的基础上，对济南市流浪乞讨人员的社会救助问题进行了以下分析。

5.1救助对象的身份甄别存在困难 通过调查问卷的调查结果来看，可以看出并非所有流浪乞讨人员都是生活无着或生活上遇到困难。根据市民的反应来看，其中很大一部分人属于有计划有组织的职业乞讨人员，这类人群本质上并不属于社会救助的范围，他们凭借“演技”，通过博取人们同情来牟利。近些年来随着社会不断发展，职业乞讨现象越来越变得常见，网上不断爆出“职业乞丐”的背后高收入，甚至流传着“白天躺大街，夜晚保时捷”等说法。长此以往， 不但助长了游手好闲的不正之风，还极易使得大众渐渐失去同情心，让真正需要帮助的人失去获得救助的机会。

其次，就是部分残疾人与职业乞讨行为的甄别问题。有些流浪乞讨人员的确是因为残疾而失去劳动能力，从而走上了流浪乞讨道路，而救助机构所能提供的帮助是短暂而微小的，并不能长期地彻底地解决这些人的问题，反而不如依靠残疾身份去乞讨所获得的收益更多，一些流浪浪乞讨者还因随性自由的生活追求而主动拒绝救助管理机构的救助行为，这些原因都使得许多流浪乞讨者不愿进入救助管理站，去获取帮助。所以，关于部分流浪乞讨者“请不进来”的问题亟需解决。

另外还有一些 “跑站”、“骗站”的流浪乞讨人员。这部分人群，他们利用目前制度中的漏洞，主动与救助管理机构寻求救助，编造丧失家园、家门不幸等谎言，只为骗取救济金和返乡车票钱来获取利益，随后便转移至其他城市以同样的方式牟利，依靠“跑站”、“骗站”的方式过活。这类人群与职业乞讨人群一样，都不是真正地去为了获取社会的救助，并且其行为还违反了治安管理方面的相关规定，理应受到治安处罚。

5.2救助管理机构工作存在不足 济南市救助管理站是2003年8月1日由1948年9月成立的山东省收容遣送站改制建立的，隶属于济南市民政局领导的正县级事业单位，占地面积3735.8平方米，建筑面积3351平方米，床位180个，近三年累计接待来访和申请求助人员50000余人，实施救助9436人，主要担负辖区内的流浪乞讨等城市生活无着人员的食宿、交通、寻家等临时性救助服务管理任务，并辅助于省中转站工作。

通过问卷调查我们可以看出，济南市救助管理站工作仍有改进空间，存在着一些不足。首先，有大量市民甚至不知道救助管理机构的存在，即便知道其存在，也不了解救助管理机构的职责及工作方法，这就使得民众无法在第一时间与救助管理机构联系进行有效救助，造成人民群众与救助站无法形成良好的沟通协调机制，丧失了第一时间便发现流浪乞讨人员，从而进行救助的机会。

其次，济南市救助管理机构的救助措施仍较为老套陈旧，依旧是按照政策及国家标准进行的救助管理行为模式，救助内容大体依旧是食宿、就医、和护送回家等方式。这些办法收效甚微，无法从根源上解决问题。因此救助管理机构需要找寻专门性的社工类人才，开展因地制宜的，具有自身特色的新型救助管理办法。

5.3法律法规与救助制度仍待完善 目前济南市对流浪乞讨人员进行救助和管理的法律依据是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和实施细则。但《救助管理办法》的出台是和2003年“孙志刚案”应运而生的，其办法主要旨在修正当时救助管理工作存在的暴力执法等严重问题，是为维护社会稳定和在社会压力下仓促产生的，整部办法仅仅提出了些指导性意见，而并无具体说明，整个决策过程是仓促的，缺乏充分稳妥的论证。而在这之后，国家层面也并未出台具体法律进一步对流浪乞讨人员的救助管理作出细致的规定。

所以，现有的法律层面存在着诸多不足，例如：无对职业乞讨行为的管理依据、救助管理条例约束力不足、救助过程各部门协调不到位等情况。在对于救助制度的利用方面，也有着很多问题，有时本不该接受救助的人占有了原有的救助资源，有些时候的确属于救助范围的人因为自身意愿的原因却放弃了本可以享受的救助资源。这些法律法规与制度上的欠缺都使得救助管理工作难以更好地展开。

5.4社会力量参与度不足 就目前的现状来看，虽然政府在流浪乞讨人员的社会救助中发挥了主导性作用，但受到资源和能力的限制，无法满足个性化的救助需要。这就要求政府加快转变政府角色，充分发挥其领导作用，准入各种社会力量协作救助活动，这样便可弥补政府在救助活动中的缺位与失位，有效减轻政府资源压力。社会力量参与社会救助工作是未来发展的一个重要方向，其发挥的作用非同小可。一些社会非盈利性组织拥有专业、灵活、便捷及资源优势等自身特点，可以有效补充政府在社会救助中难以实施的细节。尽管国家有关部门出台了促进社会力量参与社会救助工作的指导性意见，然而目前并没有取得良好效果。

济南市目前的社会救助在社会力量参与度方面还存在很大不足，阻碍了民间力量在流浪乞讨人员救助发挥重要作用的一个重要因素就是救助站与社会力量没有形成良好的协调沟通机制。因此济南市救助管理站及有关部门应建立起行之有效的社会组织沟通体系，以扩大社会组织在社会救助管理当中的作用。倡议群众或社会团体自发性地成立流浪乞讨人员救助组织，引导、帮助这样的流浪乞讨救助组织运营，同时可派出公职人员兼任民间救助组织领导，定期进行宣讲培训，并下拨少量的救助管理资金，让组织管理人员汇报工作进展，组织成就。

6当前存在问题的解决思路 6.1建立完善的分型救助管理模式 对于目前济南市存在的救助对象甄别困难的问题，我们可以采用分类救助的解决措施，一方面对职业乞讨的行为加以区别，另一方面对真正的生活无着流浪乞讨人员采用更加宽容的、更因地制宜的救助管理措施。在六年前由国家部门颁布的《救助管理机构工作规程》根据如今的社会现实在社会救助的范围、救助领域等方面给出了更加具体的说明，但仍未对救助对象进行明确划分。所以我们可以根据受助人员的类型不同，应采取与之相适合的救助方式，进一步推行分类救助管理，这样不但可以使得救助管理工作更加高效，也可使社会资源得到充分调配。我们将分型救助管理模式可分为三个阶段。

6.1.1收集信息阶段 信息采集可用登记身份证和指纹录入等多种方法，对一些打工不着，被抢被骗致使的生活无着人员，可直接登记查证其身份证息；
而对一些常年街头流浪乞讨人员的“黑户”来说，无法采用身份证、户口簿的方式查证其个人信息，可采录流浪乞讨者的指纹或DNA的方式流浪救助人员进行“编号”登记。在信息采集阶段，是一个长期采集的过程，需要对所有在济南城市中发现的流浪乞讨人员进行信息采集，并且建立起综合的救助管理资源库，同时建立的专门的救助管理资源库，允许全国联网，以防止骗助，重复救助等行为。流浪者信息可以通过居民委员会、公安部门、城市管理部门等协同展开搜集。同时设置简单易记的救助管理站的救助电话，广泛的动用社会资源，在街边广告牌、路口及繁华路段等进行标记，积极运营救助管理站网络公众号，开设信息提供平台，方便接受广大市民收集的全面综合的流浪乞讨人群信息。

6.1.2类型识别阶段 依靠搜集到流浪乞讨人员的信息，将各类型的流浪乞讨人员进行分类。而分类的主要依据则是根据流浪乞讨方式及目的的不同进行区分。分为确实失去劳动能力、依靠乞讨度日的本质型流浪乞讨人员；
依靠博得人们同情，装病诈欺的职业乞丐；
有组织有目的的流浪乞讨团伙；
想要非法获利的“跑站”“骗助”的流浪乞讨群体等。乞讨人员类型的识别是分型救助管理模式的运行基础，但是具体的操作还存在着范围上的困难，现没有客观标准的认定乞讨行为的操作标准，在操作过程中大部分既要依靠主观判断也要有客观标准，如对于残疾乞讨人员与职业乞丐性质冲突的部分，需要仔细加以甄别。在对流浪乞讨人员的性质加以分型甄别后，要通过全国联网的救助系统信息数据平台，将济南市出现的流浪乞讨人群性质及时发布，由信息系统的数据平台掌握的流浪乞讨人员分型信息对流浪乞讨人员逐一做出适应不同生存状态的对策。

6.1.3分型处理阶段 在对流浪者进行分类之后，可根据流浪乞讨者类型不同，安排需要的部门进行协调配合救助。对于确实失去劳动能力、依靠乞讨度日的本质型流浪乞讨者。可以提供现有的衣、食、住等救助措施，对于失去劳动能力的流浪乞讨人员与残疾人，由国家提供长期救助。对有一定劳动能力、可良好沟通的流浪乞讨人员可提供一些力所能及的劳动岗位，如小区保安、停车场管理员等；
对骗取钱财的职业型乞讨、以营利为目标的经营性乞讨群体、想要非法获利的“跑站”“骗助”的流浪乞讨群体不属于社会救助范畴，首先采取规劝方法，并按身份信息对其遣送回乡，对其行为登记在案。同时对职业乞讨人员要加强与流出地的沟通安置工作，对于具有劳动能力的流浪乞讨人员要训练其劳动技能，促使其走上工作岗位。

由于职业乞讨者大多因为所属地区的贫困才走上职业乞讨的道路，所以在其家乡很难找到合适的工作机会，仅是依靠遣返回家并不能解决实际问题。这些职业乞讨者大多身体健康、具有劳动能力，故可通过集中转移的方式对其进行暂时安置，重点培训他们的职业技能，如简单的服装加工，机械装配等技能，从而避免其再次走上乞讨行骗的道路。对于利用未成年人、身体残疾等方式进行乞讨谋利活动的应交与公安机关进行处理，先行说服教育，对屡教不改者，采取必要的法律措施，进行强制管制。

在对了流浪乞讨人员进行分型后，采取相应的合理对策，采用不同的的救助管理方式。对于无自理能力救助对象，如老人、残疾人、精神疾病患者及未成年人等无行为能力的人员，首先寻找他们的亲属几家人，由他们带回或安置，对于无法联系亲属或家人的，联系社会福利院等政府福利机构，协同安排对其进行长期救助。对于身源不清的受助人员实施全面代养，并通过网络、媒体媒介等刊登寻人启事等措施继续追查身源不清人员身份。

同时积极进行对社会公众的宣传教育，主要是利用社会公众只在食品及衣物等当面，给予流浪乞讨人员基本的生活保障，而不直接提供钱财，使职业型流浪乞讨者的利益空间萎缩。由于我国目前的部门协同机制尚不完善，所以还需进一步提高制度与法规保障，否则各部门工作中极易产生矛盾，因此，分型处理阶段的工作仍需不断实践完善。

6.2提升救助管理机构水平 济南市救助站的救助管理能力需要在各方面进行变革，但只有从内部因素开始转变，救助服务方面才能有长效性的质的提升。目前大多数救助管理人员的救助理念、工作方式仍处于旧式的救助管理思想，一丝不苟地按国家基础理论办事。这就需要救助管理人员不断提升自身素质，增强自我学习能力，积极地转变救助思想，运用新式理念指导救助工作，进而使救助工作有实质性的转变。

6.2.1建立救助管理站与社会互动的机制 济南市救助管理目前存在着与群众联系不足的问题，群众大多不了解救助站的工作职责与工作范围，也不知道如何与救助管理站取得联系，甚至产生了救助管理站的工作人员只占编制不干活儿的刻板想法。

首先，应加大对公众进行的宣传教育程度，使社会公众了解救助站的存在及职责范围，知晓我国的相关政策，使救助站的形象有所改观，改变他们对救助站的固有观念。其次，利用社交媒体和公共活动等方式，在全市范围内进行积极宣传，例如可以在门户网站上建立专门的社会救助帮扶平台，发布寻找全市范围内存在的流浪乞讨人群，同时开展“为特殊群体送温暖”等社会活动，邀请电视台、报社等媒体朋友到救助管理站进行参观报道，并广泛收集他们的意见建议。还可利用目前最便捷、受众最广的社交软件——微信，开设专门的微信公众号，每天更新救助成果、站内工作的有关内容。通过微博论坛等现代媒体媒介提升救助站的知名度，从而引起社会公众关注，加强对救助形式及政策的认同，以增加市民对于社会救助的使命感及公众参与度。

6.2.2加快专业人才队伍建设及创新救助管理方式 目前，济南救助管理站的救助管理水平仍有较大的提升空间，需加强社会工作专业化人才队伍建设，提高专业化的救助水平。一方面，要加强对救助管理人员的专业化培训，培训内容应结合济南本地区流浪乞讨行为呈现出的特点趋势，使救助管理人员不仅能够更加科学地掌握工作方向，更能根据实际情况不断改进工作方式方法，以便更好地为受助者服务。使工作人员熟悉了解各种社会救助的政策，提升救助管理服务意识，提高救助水平与基本能力，为受助者提供自身的权利保障、心理辅导、劳动就业等服务工作。

另一方面，需要引进专业人才。济南市高校众多，其中多数高校都开设了公共事业管理、行政管理等专业，为济南市社会工作的专业人才培养提供了良好的储备。而引进专业人才无疑可以提高地区的社会工作管理水平，为流浪乞讨人群的救助管理提供了优质的人力资源。济南市应大力引进社会工作专业人才，积极与各大学举办如“泉城义工”等社会工作实践活动，提供社会工作实习机会，建立起人才后备体系，充分调动高校大学生参与社会工作的积极性；
有效引导、组织起热情、具有责任感、富有奉献精神的人才队伍。

组织救助人员定期培训，在救助站内部举办“救助之星”评比活动，宣传优秀工作者工作方式与事迹，并将其工作实践在救助站内推荐学习，进一步提升救助站整体救助水平；
同时与各地优秀的救助机构展开交流学习，广泛吸纳其他救助机构的宝贵救助管理经验，借鉴其优秀救助管理成果，不断提升救助管理能力；
在不断提升救助管理人员能力与素质的同时，要积极创新，将工作实践与新型理论成果相结合，探讨在不同视角与维度下的救助管理新型思维模式；
学习采纳西方各国优秀社会救助方式与理念，将其他国家的救助管理方式与济南市实际相结合，寻求适合济南市自身条件的救助管理方式。不断提升救助人员自身能力，提高救助机构救助水平。

最后，还应从救助管理人员自身加以保障，提升薪资待遇，关心救助管理工作人员的工作状况。薪资待遇的提升可以进一步提高救助管理者的工作积极性，从而喜爱社会救助这份工作，更好地为流浪乞讨人员进行服务。救助管理工作事无巨细，也会为工作人员带来无形的压力，同时，受助的流浪乞讨者健康状况复杂，也有可能带有一些传染性疾病。因而要时刻关注工作人员的心理状态，对产生的不良情绪进行疏导，以及定期进行身体检查，从而保障救助人员身心健康。

6.3完善法律法规与救助制度 6.3.1加快社会救助立法进程 我国当前在流浪乞讨人群的社会救助存在的一个很大不足就是法律法规不健全的问题。目前我国并无一部完整的关于流浪乞讨人群社会救助方面的法律。根据国家出台的救助管理办法，各地方政府基本都颁布了相应的法规文件，但大多以通知、建议为主，无严格的具体准则，更谈不上有法可依。济南市是省会城市，拥有立法权，因此应将救助立法尽快提上日程，尽快颁布一部属于济南市流浪乞讨社会救助方面的法律，规范济南市的社会救助工作，真正做到有法可依。

新的法律应尽可能地细致全面，立法过程中应多进行实际调查，结合济南本地区的实际情况，着力解决在救助管理工作中法律部分的缺失。新法应对救助对象的范围作出明确规定，详细划分哪类人员可以救助，哪类人员不用救助；
对哪些人给予充分救助，哪些人给予适当救助；
同时要对一些“跑站”、“骗助”等不同违法行为明确划定治安处罚标准，一来使流浪乞讨人群当中存在的不当行为有所收敛，二来也可以使得救助管理人员采取的必要强制措施有法可依；
新法还要根据救助当中的出现的不同情况，注意与其他法律的配合，如权益保护、未成年人保护、义务教育等方面，与这些法律进行有效衔接，可以更好地解决社会救助中的部分问题，使救助管理更加优质有效。新法还应与流浪乞讨社会救助中的其他环节加以配套，起到补充保护作用。例如对于救助管理活动中外部资金的准入与保障。对于社会组织与社会力量所进行的救助行为的说明及法律保障等。

一部法律的建立不是一蹴而就的，需要结合客观实际，进行多次的论证，从而逐步提出并健全相应的法律制度。同时，还应与时俱进，不断调整与客观实际相不适应的部分，进而推出一部卓有成效、具有普遍效力的法律。

6.3.2完善社会救助管理制度 目前关于城市中流浪乞讨人群社会救助方面的管理制度仍不健全，一些制度上的漏洞使不法分子有机可乘，使救助陷入困境。若要使救助管理工作更加高效得当，管理制度的完善就显得尤为重要。

第一，建立完善的救助管理制度。首先，建立起完善的救助甄别体系。对于相关制度的规定要更加精细，规范，易于操作，并与地区的实际情况相结合。进一步明确救助条件，根据流浪乞讨人群的不同特点进行分类，哪些人可以得到救助，哪些人不属于救助范围。对于受助人具有劳动能力且多次受助的情况要停止救助。并甄别“跑站”、“骗助”等行为，保障救助资源得到合理利用。其次，建立适当的医疗救助标准。对于那些身患疾病、身体残疾的流浪乞讨人员要及时进行医疗救助。同时所进行的医疗救助既要起到实际效果又要保证不为财政带来过重负担，并且设置专门的合作医院，防止与救助医院沟通不强，发生推卸责任现象，带来救助不利。再次，建立完备的救助安置制度。针对救助管理站站内人员的安置问题，应该在救助管理制度层面加以明确规定——既要明确规定由哪些机构部门参与到救助管理工作，又要明确其职责范围，对其进行合理分工，防止各部门工作重叠，互相推卸责任。同时，也要对救助管理机构的行政强制性管理进行明文说明，使其采取的强制措施具有制度依据，便于其开展工作。另一方面，应详细规定救助管理的标准及管理尺度，这些细节都应在结合实际后，进行有针对性的规范，从而建立良好的救助管理体系。

第二，建立联动制度体制。流浪人群的救助管理工作繁琐复杂，不能简单地依靠某一项制度指导进行，社会救助是我国社保体系中的重要组成部分，因此社会救助也应注重与社保体系的协同。其中医疗保险制度、紧急救助制度、未成年人养育制度等均可使流浪乞讨人员获益。对于两种制度重叠的部分，应加以区分，以适当、节约资源的原则为优先，避免重复救助，浪费社会资源。其次，社会救助管理制度应与治安管理制度相结合，在流浪乞讨人员的救助管理活动中经常会涉及到治安管理条例等相关内容，应该参照治安管理相关的法规制度的规定，加强在管理方面的能动性，使城市流浪乞讨更加的规范、有序。

6.4加大社会力量参与度 6.4.1发挥企业与社会组织的力量 就目前的现状来看，政府依旧在流浪乞讨人员的社会救助中发挥主导性作用，但受到资源和能力的限制，无法满足个性化的救助需要。政府应积极转变角色，发挥指导及引领作用，充分调动社会各方力量参与社会救助活动，这样可有效补充政府涉及不到的领域以提高救助成效。同时，一些西方国家的经验也值得借鉴，比如，很多便利店会将当天没有售出或临期的食物供流浪者取用，一些企业也会将多余的过冬衣物送给流浪者。济南市中小型企业众多，政府及有关部门可以进行广泛宣传，充分调动企业参与社会救助的积极性，可使其提供一些门槛较低的就业机会或提供衣食等力所能及的帮助，从而减轻政府及有关部门负担。同时，充分发挥社会团体的作用，社会组织介入社会救助工作是未来推广的重要方向，其可发挥的作用是不可估量的。

社会组织具有多变、灵活等特点，且拥有大量的社会资源，所谓术业有专攻，一些社会组织其本身的特性可以提供一些政府部门无法提供的服务，从而使得救助管理工作上升至更高层次。虽然目前国家加大了鼓励社会组织参与社会救助的力度，但总体上还未发挥实际作用，一是社会组织不清楚不了解如何参与到社会救助活动中去，并扮演什么样的角色，发挥多大作用；
二是救助工作几乎无利可图，多数社会组织没有意愿去参与进来。这就需要政府努力进行引导，首先要引导社会组织了解救助活动的意义，培养组织在社会中的主人翁意识，使社会组织有积极的意愿参与救助。其次，还要指导社会组织如何在社会救助中介入，并发挥作用，扮演什么样的角色。最后，可通过政府起到中介作用，使部分非公益性社会组织看到社会组织参与社会救助的价值所在，例如，对于一些具有劳动能力且有就业意愿的流浪乞讨者，可优先推荐给参与救助的社会组织，实现了廉价劳动力的再分配；
另一方面，也可对参与救助的社会组织加以表彰与宣传，变相地为社会组织提高了公信力，树立了良好形象。

除此之外，济南市还应充分发挥民间组织和公益团体的积极作用。因此，济南市民政部门应呼吁号召成立专门的流浪乞讨救助民间组织，给予定期的资金及技术支持，鼓励吸纳专门性人才，并加强与民间救助组织的沟通协作。同时引导帮助民间救助组织工作，提高救助组织公信力，保障其取得的专项资金合理支出，广泛吸收社会资源，逐步发展社会组织在流浪救助管理中的辅助作用。

引入一些非政府组织的加入无疑能够减少救助成本，在现代社会，应进一步鼓励与支持企业、非政府组织以及社会团体加入到社会救助管理当中，以多种方式对流浪乞讨人员提供多元化的帮助。例如，医学团体可提供卫生健康等方面的帮助，民主党派等可定期组织救助活动。对这些流浪乞讨群体我们应有宽容的心态，鼓励企业提供一些不需要太多知识水平的就业岗位，从源头彻底解决问题。

6.4.2提高公众的救助管理意识 家庭的变故也是导致部分人在外流浪乞讨的重要原因之一，家庭永远是每个人心底的港湾，其作用是其他救助形式难以替代的。在救助管理工作的探索中，也要充分发挥家庭这一结构所能发挥的力量。通过对家庭观念的教育，以及传统礼义的教化，使家庭成员对亲情有更加深入的感知，从而减少离家出走、亲情离失等情况的发生。

推行社区居民互助模式，建立社区联动综合网络，帮扶贫困家庭，帮助孤寡老人，认领流浪儿童等，通过社区的帮扶监督，避免社区中出现流浪乞讨者。社区联动综合网络可充分发动多方力量，通力合作，针对社区内出现的流浪乞讨人员早发现早报告，使救助机制能提前做出反应。引导流浪乞讨人员到救助管理站接受救助，对身患残疾及神志不清的流浪乞讨人员，可联系救助站及派出所等护送至救助管理站接受救助。

结 论 本文较为系统地从济南市流浪乞讨行为的背景，济南市流浪乞讨人群的种类、特征、影响、产生原因等方面进行了分析，并在此基础上加以研究，进而提出了对于济南市救助管理工作的改进措施，可以有效针对目前济南市社会救助工作存在的不足而提供救助新思路。通过对城市流浪乞讨人员这一群体分类进行分析，有利于我们更加全面真实地了解他们的现实状况，从而采取因地制宜地更具有针对性的救助保障措施。根据建立完整的分型救助模式，提高救助管理机构救助水平，完善地方法律法规与救助制度，增大社会力量参与度等方式，可使济南市流浪乞讨人群的社会救助工作更加完善，而从营造出良好的“泉城”名片，构建和谐社会。

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您好！ 我是山东交通学院的一名学生，为了调查城市中流浪乞讨人群的社会救助问题，设计了此份调查问卷，希望您在百忙之中抽出一点宝贵时间，协助完成以下这份调查问卷，您的意见对我们很重要。谢谢您的合作！请您仔细阅读此调查问卷，并将合适的选项填在括号里，或在____________处留下您所掌握的信息。在此，我们对您给予这一调查工作的帮助表示诚挚的感谢。本次调查仅用于相关研究，不会对您产生任何负面影响。

感谢您的参与！ 1：您的性别为（） A.男性 B.女性 2：您是否居住在城市 A.是 B.否 3：您生活的周围环境是否有流浪乞讨人员 A.有很多 B.不是很多 C.基本没有 D.完全没有 4.您通常在哪遇到流浪乞讨人员 A.天桥、隧道里 B.火车站、汽车站等交通枢纽处 C.超市、商业区等人流密集场所 D.路边、街头、巷子等 5.您平时见到的流浪乞讨者处于什么层龄 A.儿童 B.青少年 C.中年 D.老年 6.您通常看到的乞讨方式是什么？ A.残疾型 B.贫苦示弱性 C.卖艺型 D.强讨型 E.利用孩童型 F.其他 7.您觉得使其成为流浪乞讨者的成因是？ A.先天或意外，身体残疾 B.家庭变故，失去经济能力 C.职业行骗，以其谋生 D.国家保障制度问题 8.您对流浪乞讨现象是如何看待的？ A.值得同情，尽力帮助 B.不必同情，通过自身可改变现状 C.厌恶、鄙视 D.无所谓 9.您认为流浪乞讨现象是否对社会产生消极影响 A.是 B.否 10.您认为流浪乞讨人群的现象对我们的城市带来哪些消极影响？ A.影响城市市容市貌 B.危害社会治安，带来不安全隐患 C.有可能散播疾病 D.影响市民正常生活 E.削弱大众同情心 F.其他 11.您是否经常给予流浪乞讨人员帮助 A.见到就会帮助 B.偶尔会 C.有时会，看情况 D.从来不会 12.通常您更愿意帮助哪类流浪乞讨群体 A.老人儿童 B.残疾人 C.重病患者或精神疾病患者 D.街头卖艺人员 E.其他 13.您更倾向于对流浪乞讨者进行哪类帮助？ A.提供食物 B.提供衣物 C.提供金钱 D.指引他们去救助站 E.其他 14.您觉得是否有必要对流浪乞讨现象进行管理？ A.有必要 B.无所谓 C.没必要 15.您认为解决这一问题，还需依靠哪方面的力量 A.政府 B.社会公益组织 C.社会群体 D.慈善机构 E.企业 F.乞讨者自身 16. 您的身边是否有救助类型的机构存在 A.有 B.没有 C.不了解 17. 您有了解过流浪乞讨人群救助方面的制度及法律法规吗？ A.深入了解过 B.有接触过 C.完全不了解 18. 您了解救助管理机构的职责及工作方式吗？ A.非常了解 B.较为了解 C.了解一些 D.不了解 19.您如何看待我国现行的社会救助现状？ A.目前来看可以很好地解决流浪乞讨问题 B.并没有看到实质性的效果 C.仍需进一步加大救助管理力度 D.其他 20.您对目前的流浪乞讨救助工作有何建议？ -------------------------------

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