西部陆海新通道建设下我国西南沿边地区开放路径选择

马子红，常嘉佳

2019年8月和2021年8月，国家发展和改革委员会先后印发《西部陆海新通道总体规划》和《“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案》，指导西部陆海新通道建设，构筑起一条陆海内外联动的交通、物流、商贸、产业、经济深度融合的高质量发展经济走廊，成为紧密衔接中国—东盟命运共同体与推进西部大开发形成新发展格局的战略共识通道①侯政，黄永辉.新发展格局下推进西部陆海新通道高质量发展的对策研究［J］.南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2021（6）：29-47.。作为国家重大战略部署，西部陆海新通道建设将改变我国对外开放的空间结构，为西部地区加快融入国内大循环和国际大循环，充分利用国际国内资源提供了难得契机②马子红.陆海新通道建设与西部开发格局重塑［J］.思想战线，2021（2）：84-92.。随着通道融合开放发展新局面的形成，以及《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称RCEP）落地生效，西南地区沿边开放将向更高层次更广阔领域拓展。进入新发展阶段，西南沿边开发开放在区域协调发展中发挥更大作用，为促进形成国内国际双循环新发展格局构筑重要窗口，为创建内陆与沿边、中国与周边国家共商共建共享共赢新格局提供重要抓手，助力兴边富民，构建安全发展新典范。在西部陆海新通道加快建设进程中，应紧紧抓住机遇，适应新发展格局的要求，进一步扩大西南沿边地区开放，在更广范围、更高层次上实现西南沿边地区高质量发展与高水平安全协同并行。

“一带一路”高质量发展、西部陆海新通道高质量建设及RCEP 生效给西南沿边地区开放带来新机遇和新挑战，对加强西南沿边地区与东盟国家的经贸合作、维护区域供应链安全具有积极作用。

（一）西南沿边地区正转变为对外开放与国际合作的前沿窗口

1992 年，昆明、瑞丽、河口和凭祥等地被列入沿边开放区域，开启了西南沿边开放新征程。2000年，西部大开发战略实施的同时，配套开启“兴边富民行动”，加强沿边开放与沿边开发协调联动。但沿边地区总体上仍处于开放“末梢”，属于“参与式”开放，开放地域受限、开放平台和政策单一是其最突出的特征①刘让群，竺彩华，陈晓.沿边开放战略实施30 年：政策演进、成效评估与未来展望［J］.国际贸易，2021（12）：60-67.。党的十八大以来，特别是“一带一路”倡议的提出和实施，拉开了沿海、内陆、沿边联动开放格局序幕，沿边开放政策力度和深度持续强化，西南沿边开放进程进一步提升。党的十九大明确提出推动形成全面开放新格局，实施区域协调发展战略、乡村振兴战略以及新一轮西部大开发战略等，西部地区开启了以高水平开放促进高质量发展的新征程。作为“一带一路”国际经济合作“衔接带”和“接合部”的西南沿边开放地区也悄然由开放的边缘地区转变成为对外开放和国际合作的前沿窗口。第一，贸易对象从周边国家转向“一带一路”沿线国家。截至2022年3月底，中国已经同149个国家、32 个国际组织签署200 多份共建“一带一路”合作文件，涵盖互联互通、投资、贸易、金融、科技、社会、人文、民生、海洋等领域②孙昌岳.“一带一路”建设成就巨大［N］.经济日报，2022-04-27（09）.。西南地区成为开放的前沿，贸易的对象随着“一带一路”建设向沿线国家延伸，开放空间、开放领域、开放层次均得到不同程度拓展。第二，贸易方向由“引进来”为主转向“引进来”和“走出去”并重。受制于偏远的地理位置、落后的经济环境、薄弱的资金供给、匮乏的生产要素、复杂的周边环境等因素，西南地区沿边开放初期主要以“引进来”为主基调。随着“一带一路”倡议和西部陆海新通道建设的深入推进，西南沿边开放更加注重“引进来”和“走出去”并重，鼓励进口优质产能、先进装备等，加大特色优势产品等的出口；
鼓励引进外资，提高外资利用率，扩大对外投资规模；
鼓励积极参与国际产能合作，与“一带一路”沿线国家共建生产基地、产业合作园区，筑牢区域供应链、价值链。第三，贸易范畴从商品要素开放转向制度型开放。2018 年中央经济工作会议提出“制度型开放”，将对外开放由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。就西南沿边开放而言，笔者认为，应该发挥自贸试验区、跨境电子商务综合试验区等对外开放平台作为扩大开放、深化改革、制度创新试验田的作用，比照RCEP 贸易规则提出推动货物贸易自由化、海关程序简化及贸易便利化措施，持续推进制度型开放，为提高沿边开放水平和质量提供制度支撑。

（二）RCEP生效后促进了西南沿边地区开放水平

RCEP不仅是目前全球最大的自贸协定，更是一个全面、现代、高质量和互惠的自贸协定，涵盖了贸易投资自由化和便利化的方方面面，进一步深化了区域经济互联互通和贸易投资合作，将为西南沿边高水平开放提供新动能。第一，RCEP 的生效有利于促进地区包容开放和区域经济一体化。RCEP以全面、现代、高质量和互惠的自贸协定为目标，对标国际高水平自贸规则，与时俱进地将新的贸易趋势及贸易领域纳入其中，赋予成员国更大程度和更深层次的开放。西南沿边地区作为中国面向南亚、东南亚开放的前沿，借助RCEP 的制度基础和合作红利，能更好地融入中缅、中老泰、中越、孟中印缅等经济走廊建设和大湄公河次区域合作，推动西南地区从沿边开放走向全方位开放，形成贸易创造效应，提升西南沿边开放水平。此外，RCEP充分考虑了成员国经济发展阶段差距和国内改革水平，通过设立差别待遇条款等增强包容性的内容，使得西南沿边地区即便是面临经济发展水平相对落后、企业规模相对较小且竞争力不够强、各对外开放平台仍在建设完善中等情况，也能参与南亚、东南亚区域经济一体化建设，并从中受益。第二，RCEP 的生效促进区域内产业链和供应链更加畅通。RCEP 对各成员国之间货物、服务、投资等领域市场准入的放松，对原产地规则、海关程序、检验检疫、技术标准等规则的统一，将极大地提升区域内要素的流动效率，有助于构建优势互补、包容发展的产业链分工体系和更加畅通稳定的供应链，促进区域产业链融合升级和经济协同发展。RCEP通过设定清晰、透明的规则程序，为西南沿边地区与周边国家开展跨境经贸、国际生产合作、口岸合作等新模式探索提供制度保障，有助于西南沿边地区打造更多规则对接的载体和对外开放平台，加速商品流动、技术流动、服务流动、资本流动，提高西南沿边地区产业链、价值链、物流链的稳定性和安全性，聚集外贸新动能，实现西南沿边开放高质量发展。第三，RCEP 的生效推动生产成本最小化和贸易效率最优化。RCEP大幅降低关税，未来十年逐步将90%以上货物贸易降为零关税；
进一步丰富原产地证书的类型，增强原产地累积规则，使更多参与者可以获得优惠关税。RCEP 降低关税、原产地累积规则的应用，将推动区域内贸易投资往来以及外国直接投资增长，提升西南沿边地区贸易主体应对外部经济动荡和冲击的能力，助力稳链、固链、强链，降低经营成本。此外，RCEP 的生效和实施，有利于西南沿边地区更好地参与区域融合发展和一体化大市场建设。西南沿边地区应加大对适用的国际标准采标力度，推动以规则、规制、管理和标准为主的制度型开放，提高区域内资源配置效率和产业基础能力，加强区域内高端、绿色产业链和制造业项目合作，打造促进企业双向经贸投资、科技创新、产业协作的外向型国际化服务载体，提升西南沿边地区企业参与国际合作和竞争的能力。

（三）数智融合驱动西南沿边地区高水平对外开放

随着新一轮科技革命和产业革命的发展，数字技术强势崛起，数字经济发展之快、辐射之广、影响之深前所未有。以信息化培育新动能，以新动能推动新发展，数字中国逐渐成为新时代国家信息化发展的重要战略，也将为激活沿边开放潜力提供有力支撑。第一，数智融合赋予服务贸易更大可能性。随着5G、大数据、云计算等信息通信技术的发展，传统的服务贸易越来越体现出数字化、智能化的特征，通过强化数字技术与贸易方式各环节的融合渗透，实现服务贸易成本降低和效率提升。数据作为生产要素，凭借其自身可复制性、可共享性、无限增长等优势，扩大了服务贸易产品的范围，计算机与信息、通信、知识产权等领域服务贸易快速增长。借助这一波服务贸易数字化转型和服务贸易数字应用场景的扩大，推动自贸试验区探索服务贸易更高水平的开放，可在层次和规模上更好地提升西南沿边开放水平。第二，数智融合赋能外贸产销协同并进。在生产环节，西南沿边开放地区推进数字资源赋能传统产业转型升级，增加信息与知识要素在制造体系中的运用程度，加深产业链各环节融合，促进分工细化与区域间交易效率的提高，助力产业竞争力的提升，实现“走出去”与“引进来”双向互促。在交易环节，随着数字技术的发展和应用，生产活动和贸易活动能够以数据、信息、知识的形式抽象出来，使其在不同主体间流动、对接、融合，有效降低信息搜索、中间环节、时空限制等因素产生的贸易成本。西南沿边开放可以通过推动跨境电商与外贸综合服务平台、市场采购贸易、公共海外仓等外贸新业态新模式的互动整合，不断拓展跨境电商形成全链条、集成式融合发展的数字化新外贸平台，提高外贸的产销衔接效率。

在推进高质量共建“一带一路”背景下，西部陆海新通道贯穿西北和西南两大区域，势必对西南地区的高水平开放提出更高的要求。然而，相比于东部沿海地区的开放，我国西南地区扩大对外开放的经济基础依然较为薄弱，开放政策的针对性和可操作性不足，致使高水平沿边开放挑战重重。

（一）边境外贸政策红利逐渐弱化

第一，边贸政策红利逐渐消失。伴随着对外开放空间、开放领域的拓展，特别是RCEP 各成员国对降低关税和非关税壁垒均作出承诺，过去制定的诸多边贸政策不断被修改和完善，多种商品的进出口优惠被取消，多种商品的出口退税比例和规模降低，税收优惠的范围和幅度也作出新的调整，边贸政策红利逐渐消失，且短期内企业的贸易成本不同程度上增加。第二，政策执行中“一刀切”问题仍存在。西南沿边开放地区有自身的特点，面对的贸易伙伴较多、贸易品种较丰富，且西南沿边地区与南亚、东南亚的边贸往来历史悠久，贸易基础扎实，在政策执行时就需要找准自己的诉求点，有针对性、有差异地制定细化政策，但在政策执行实际中“一刀切”的问题仍普遍存在。

（二）产业发展能力相对不足

第一，外向型产业基础相对薄弱。西南沿边地区大多属于自然资源禀赋丰富、资本和技术等相对不足的区域，企业产能和科技创新能力有限，资源密集型产业在经济、贸易中的占比较大，但产品附加值不高。随着资源环境保护要求的提高，西南地区的产业发展短板日渐凸显，尤其是高附加值的新兴产业发展严重滞后，导致西南沿边开放经济呈现经济体量较小、贸易规模不大、产品质量偏低的特征，对西南沿边地区的高水平开放促发展带来挑战。同时，西南沿边地区产业转型升级缓慢，与毗邻国家产业相似度较高，对周边国家和地区的辐射带动能力有限，对贸易规模的扩量提质支撑不足。第二，经济通道现象突出。以西部陆海新通道、中老铁路以及中欧班列、中亚班列构成的贸易交通网络，将我国西南地区同我国东中部地区及亚非欧连接起来，通道功能持续完善。然而，西南地区除了本身经济基础相对雄厚地区（如成渝地区），大多数地区普遍存在通道功能远大于其增长极功能的问题，经济要素落不了地、产业转移抓不牢，边境对外贸易对当地产业结构的优化有限，未能在真正意义上实现经济通道向通道经济甚至落地经济的转变。

（三）区域开放平衡性亟待改善

自实施西部大开发以来，西南沿边地区对外开放水平整体上提升显著，但不同地区、不同领域的开放水平差距仍然存在。从区域看，由于东中西部开放资源和平台分布不均衡，无论是对外贸易规模，还是利用外资规模，西南沿边开放水平明显偏弱。就西南地区内部而言，四川、重庆、广西的贸易规模远大于云南、贵州，且存在省会城市与周边城市、枢纽城市与节点城市、内陆城市与边境城市、不同城市群之间的开放不均衡，核心城市和枢纽城市的虹吸效应同辐射效应产生的经济影响不匹配，其周边城镇的对外开放水平提升受限且经济发展增速缓慢。从领域看，西南沿边地区支柱产业的对外开放水平普遍较高，但服务贸易、技术贸易等贸易形式占比小，对外开放程度明显弱于制造业，特别是电信、教育、医疗、专业服务等行业的对外开放水平亟待提升，严重影响西南沿边高水平开放。

（四）体制机制创新力有待提高

逆全球化、贸易保护主义抬头正加速世界经济运行的不确定性，致使中国周边形势复杂性剧增，周边外交面临的挑战不断加大。相较于东中部对外开放，西南沿边开放更容易受到外贸环境不确定性的影响，加之贸易双方发展水平、边贸政策等均存在较大差异，诸如产能合作、跨境合作区、互联互通设施建设等重要领域、重要项目，在关键节点仍需要各级政府乃至国家层面同毗邻国家加以协商。然而，受制于地方发展目标差异、成本分担和利益分配机制不完善、口岸布局分散等，同质化低水平竞争现象亟须改善，口岸之间、城市之间、省域之间的沟通协调和堵点疏通仍有困难，无形中加大了各地政府同中央部委的沟通协调成本。此外，西南沿边开放口岸建设资金除中央财政转移支付以外，地方支持捉襟见肘，难以满足新时代沿边开放开发所需的设施装备和通关服务升级、产业协同与合作机制优化等硬环境和软环境的要求，尚未形成沿边口岸与腹地优势互补、一体化协同发展的新格局。

西南沿边开放要积极融入和服务“一带一路”建设、“双循环”新发展格局、长江经济带建设、新一轮西部大开发战略，抓住西部陆海新通道建设和RCEP 生效落地契机，推动境内外互联互通，把对外开放和对内开放结合起来，把国际经济合作和国内经济合作结合起来，实现西南沿边开放提质增效。

（一）加强通道沿线区域合作，塑造区域价值链，提高对内开放水平

西南沿边开放地区亟须充分发挥区域异质性、产业梯度性和资源禀赋优势，塑造基于国内市场、由本土企业深度融入价值链核心环节、密切联系东中西部的区域价值链。

1.加强与通道沿线区域产业互动和产能合作，增强价值链协同度。深度嵌入“一带一路”建设和长江经济带发展，着力推动要素流动、平台开放，培育壮大成都、重庆、贵阳、昆明、南宁等增长点，增强其辐射带动作用，并延伸拓展通道沿线经济轴带，优化西南沿边开放区域合作格局，增强区域价值链协同度，打造绿色智能汽车、智能电网、未来网络、生物医药、航空产业等新兴产业，增强农业、旅游业、文化产业、能源产业、绿色产业等特色优势产业外向化程度。主动对接粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈，加快建设川桂国际产能合作产业园、百色—文山跨省经济合作园区、桂黔（河池—黔南）跨省合作区等园区，利用大湾区和成渝地区优势产业和贵阳大数据产业的外溢效应带动西南沿边开放地区对应产业的发展，聚焦产业共性技术研发攻关和优质科技成果转化等维度开展深度合作，围绕临空产业、加工贸易、先进装备制造、现代物流业等开展园区平台共建共享和分区域差异化合作，为西南沿边开放地区经济高质量发展积蓄动能，提升产业链、价值链现代化水平。积极融入成渝地区双城经济圈、滇中城镇群、黔中城市群与北部湾城市群联动战略发展进程，共建统一的市场规则、互联互通的市场基础设施，加速西部陆海新通道建设，合力开启要素市场一体化和信用一体化建设，加快汇聚物流、商流、信息流、数据流，推进西南沿边开放地区间产业、贸易、数字、金融等产业的深度融合，实现区域价值链的数字化、绿色化转型，助力西南沿边地区高水平开放和高质量发展。

2.实施通道产业融合发展行动，推动西南地区从经济通道迈向通道经济，继而向落地经济、产业经济转型升级。深度参与西部陆海新通道建设，积极融入成渝地区双城经济圈，探索多式联运无缝衔接，推进通道与区域经济融合发展，加快实现通道带物流、物流带经贸、经贸带产业的战略目标。以通道促物流，依托干线铁路和公路、主要口岸和机场，加快西南沿边开放地区位于西部陆海新通道沿线重要物流枢纽节点建设，构筑辐射范围广、流通成本低、服务效率高的全域通道物流体系，畅通经济通道。以物流带经贸，加快培育主导产业突出、链条配套齐备、特色鲜明的优势产业区，数智融合提高园区内金融、交易结算、仓储物流、会展等产业融合发展程度，加速商品流通、降低商品流通费用、减少流通环节，为产业和对外贸易稳定持续发展提供便利，并辐射带动周边产业发展和结构升级，提高区域竞争力水平。以经贸带产业，统筹口岸、产业和城镇布局，充分发挥区位优势和政策优势，打造集采、运、储、散、加工、销售于一体的全产业链集群，吸引各类要素汇聚、承接产业转移、带动企业投资，激发西南沿边开放地区经济发展的潜力，实现从经济通道迈向通道经济继而转向产业经济发展。

3.从“有位”到“有为”，增强西南沿边开放地区与国内其他地区的联接。西南沿边开放地区依托现有的沿线国家参与的区域或次区域合作机制、高层互访合作机制等，紧紧抓住RCEP 和“一带一路”重构亚洲区域内价值链和分工关系的新契机，坚持“通道+枢纽+网络”一体化建设，着力培育枢纽廊道经济，重点发展高端制造、航空物流、数字经济、总部经济、加工及贸易、跨境旅游、跨境电商、跨境产能合作、跨境金融、跨境物流等产业，鼓励“互联网+边境贸易”新业态发展，创新优化边境贸易金融服务，将通道优势转变成经济优势，提升开放水平，推动对外贸易高质量发展。围绕中间品关联、增加值关联和投入产出关联等维度，持续深化供给侧结构性改革，在产品精深加工和附加值提升上做文章，加强同周边地区的合作，提升区域间的前向关联和后向关联程度，提升区域产业链供应链分工和现代化水平，增强西南沿边开放能力。

（二）统筹推进陆海联动，创新经贸合作模式，打通国内国际“双循环”堵点

积极融入新发展格局，主动服务国家发展战略，参与西部陆海新通道和中缅印度洋新通道建设，统筹成渝—昆明—印度洋、成渝—北部湾—大西洋、成渝—西安—欧洲的陆海通道联动，以大通道、大物流、大产业、大开放深化同周边国家经贸合作，提升西南沿边开放水平。

1.深化与通道沿线国家的跨境合作，构建高效畅通区域市场。充分借鉴中国—马来西亚的“两国双园”等跨境“飞地”园区点对点合作经验，探索西南沿边地区与海上丝路和西部陆海新通道的主要节点国家和港口城市互设“两国双园”模式，构建科工贸一体化、金融服务国际化的对外开放平台体系，围绕完善产业链、提升价值链、畅通供应链来布局开放型产业，扩大贸易范围、拓展贸易空间。积极参与泰中罗勇工业园区、西哈努克港经济特区、老挝万象赛色塔综合开发区、越南龙江工业园、缅甸皎漂经济特区等境外经济合作区建设，着力引进东盟资源促进西南沿边开放地区经济发展。依托“一带一路”建设，做大做强中国东兴—越南芒街、中国磨憨—老挝磨丁、中国瑞丽—缅甸木姐等跨境经济合作区项目的同时，发挥资源禀赋和区位优势，借助西部陆海新通道跨区域综合运营平台，整合资源和综合服务能力，继续培育境外工业园区，推广进出口基地型、合资共建型、国际贸易市场、国际产品贸易合作社、“互联网+”、合同进入跨国公司等跨国合作模式，推动区内企业“抱团出海”、境外企业高品质投资，真正实现“走出去”与“引进来”双向互促。建立完善推进“一带一路”建设区域政府间常态化交流机制，着力提升产业合作层次和水平，鼓励西南沿边开放地区企业与东盟国家市场主体在“一带一路”沿线国家内开展第三方市场合作。

2.提升金融服务和投资领域合作，提高地区经济竞争力。聚焦政策创新、资金融通、机制完善，高质量参与和实施RCEP，利用专业的国际化金融服务平台，扩大同周边RCEP 成员国在金融科技、绿色金融、可持续金融、跨境投融资等方面的交流，鼓励并引导金融机构利用金融产品与服务创新拓展人民币跨境支付结算场景，探索供应链数字化、铁海联运“一单制”融资创新场景应用，提升金融服务便利化水平。鼓励金融机构探索合作共建西部陆海新通道金融服务平台，为物流、贸易、制造企业提供便利化和低成本的金融服务。加强自贸试验区、重点开发开放区同西部陆海新通道和“一带一路”节点城市间的金融合作，持续提升对外投资合作水平，支持水电、道路、桥梁、化工、建材等具有比较优势的产业和骨干企业以投资、建设、运营一体化等多种方式“走出去”，帮助企业积极稳妥开展跨国经营，不断提高跨国经营质量水平。

（三）统筹国际国内两个市场，积极推进贸易便利化，构建更高水平开放型经济新体制

按照新时代国家高水平对外开放要求，以制度创新为核心，充分发挥对外开放前沿窗口作用，通过加快制度型开放、提高通关效率、提升贸易运作效率等创新举措，拓展西南沿边开放经济增长新空间。

1.统筹对外开放通道和平台载体建设，提升通关效能。聚焦中欧班列、西部陆海新通道、中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊等国际经贸通道发展之需，加强同南亚、东南亚国家的沟通交流，着力推进沿边口岸、边境城市、边境经济合作区等沿边开放平台以及边境旅游试验区、自贸试验区等改革开放试验区的制度创新，持续深化通关一体化改革，努力推动跨关区海关与自贸试验区协同创新，在资质互认、绿色通道、质量监督与标准评定等方面加强合作，扩大和提升中国和南亚、东南亚国家在经济、贸易、投资、旅游等领域的合作。进一步完善国际贸易“单一窗口”功能，搭建跨区域合作平台，细化落实各项便利化支持措施，推动数据协同、简化和标准化，提升通道贸易便利化水平。大力发展数字贸易，打造数字贸易示范区，促进科技、制度的双创新。结合西南沿边开放需求，加快中国—东盟（河口）跨境电商物流产业园及其大数据中心优化升级，探索跨境电商、外贸综合服务、海外仓等新业态新模式，实现机电产品、绿色低碳化工产品、特色农产品等商品和服务在西南沿边地区和南亚、东南亚国家间流通速度和流通数量的双重提升。

2.对标国际先进，稳步推进制度型开放。根植于西南沿边地区企业经济自身发展需求和经济发展实践，与RCEP 成员国进行规则对接，并进一步拓展贸易合作范围，全方位融入多元化、高标准的自由贸易网络体系。支持自贸试验区在贸易投资便利化、数字贸易、知识产权等领域开展先行先试，探索产业政策、创新政策、竞争政策等各项政策与国际通行规则的协调，形成有利于资本、信息、技术、人才等经济要素流动的市场化、法治化、国际化的营商环境。在基础设施、产能合作、服务贸易等领域加强同南亚、东南亚国家的沟通与协调，形成一系列的制度安排，加速泛亚铁路和西部陆海新通道建设。深入实施外资准入负面清单管理制度，提高外资利用率。

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